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【期刊名称】 《人民检察》
民事抗诉制度的立法完善
【作者】 蔡虹【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 民事抗诉;制度定位;立法完善
【文章编码】 1004-4043(2011)-6(上)-0049-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 11
【页码】 49
【摘要】

民事抗诉是人民检察院的重要职责,但是,民事诉讼法对民事抗诉制度的规定存在一定缺陷,即总则规定与分则规定之间的矛盾导致检法之间存在分歧,抗诉与当事人申请再审的主体身份混同、抗诉与申请再审功能重叠,抗诉缺乏必要的规范程序。当前,对民事抗诉制度的定位需要从两个方面考虑:一是民事抗诉制度的功能,即维护国家法律的统一正确实施与促进司法公正和遏制司法腐败。二是民事抗诉的职能是法律监督而不是权利救济。因此,有必要对现有的民事抗诉制度予以完善,即重建抗诉事由、扩大抗诉的范围、限定抗诉提起的期限和提起次数。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172471    
  检察机关对民事生效裁判依法享有抗诉权是我国检察机关职权的一个特色。这一制度所体现的价值,最根本的就是检察机关作为国家的法律监督机关通过行使抗诉权以实现对审判权的制约,保证人民法院依法、公正地行使审判权。本文在反思民事抗诉制度现状的基础上,界定了民事抗诉权的基本属性与定位,并提出了完善民事抗诉制度的立法建议。
  一、民事抗诉制度的立法现状与存在的问题
  我国现行的民事抗诉制度是1991年民事诉讼法正式确立的。1991年民事诉讼法“总则”第十四条规定了“检察监督原则”,即“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,而第一百八十六条至第一百八十八条规定了检察机关通过对有错误的生效判决、裁定提起抗诉,来体现检察监督原则。这一规定将检察机关对民事审判活动实行法律监督的原则以诉讼程序加以落实,这是1991年民事诉讼法较之于1982年民事诉讼法只规定检察监督原则而未规定任何配套程序的一个值得肯定的进步。自此,抗诉成为检察机关对法院民事审判活动实行法律监督的主要方式。并由于民事诉讼法将其在审判监督程序中予以规定,因而抗诉具有了法定性、规范性、监督的后果强制性等特点。
  民事抗诉制度运行之后,在对民事审判活动实行法律监督方面发挥了一些作用,也出现了一些问题。但2007年民事诉讼法修改,将重点放在破解长期以来社会各界普遍关注的“申诉难”和“执行难”问题上,在“审判监督程序”部分对当事人申请再审制度进行了“诉讼化改造”,从再审申请的管辖、再审事由、提起、法院受理与审查程序、审查期限、再审法院级别等环节进行了较为系统、具体的规定,使当事人申请再审具有了诉权的特征,初步构建了具有我国特色的“再审之诉”制度。而对于检察院抗诉制度的修改,仅涉及两个方面:一是将抗诉事由进一步具体化,与当事人申请再审的事由统一起来;二是限定了法院对抗诉案件裁定再审的期限和再审法院的级别。显然,这次修改对于解决抗诉中的重大理论和现实问题缺乏针对性。因此,目前,现行的民事抗诉制度存在三个方面的问题:
  (一)民事诉讼法的总则规定与分则规定存在矛盾,导致检法存在分歧
  民事诉讼法总则第十四条规定:人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督;分则第一百八十七条规定:人民检察院有权对第一百七十九条规定情形之一的生效判决、裁定提出抗诉。显然,作为监督对象的“民事审判活动”范围远远大于“生效的判决、裁定”。在理论上,出现了检察监督与当事人处分权、检察监督与司法独立、检察监督与诉讼效率等矛盾和冲突,并引发抗诉乃至于关于民事检察监督存废的激烈争论。
  这种矛盾和冲突表现在,支持民事检察监督者认为,抗诉的对象不仅限于对生效的判决、裁定,还要扩大至调解书、支付令等其他法律文书;监督的手段不仅限于抗诉,还要扩展至起诉、督促起诉等等。其依据是宪法、检察院组织法和民事诉讼法总则第十四条。而相对方则极力缩小检察监督的空间,有些法院对检察院提出抗诉的案件采取消极拖延,长期不开庭审理,拒绝检察院查阅审判卷宗。最高人民法院在其批复中,数次单方面就涉及检法两家关系的民事检察监督范围作出限制性的司法解释。此类批复包括:(1)1995年8月10日,《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》。(2)1995年10月6日,《最高人民法院关于人民检察院提出抗诉按照审判监督程序再审维持原裁判的民事、经济、行政案件,人民检察院再次提出抗诉应否受理问题的批复》,称此类抗诉只能由原提出抗诉的检察院的上级检察院提出抗诉的,法院才予受理,提高了抗诉检察院的级别。(3)1996年8月8日,《最高人民法院关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复》,以检察院的监督为“事后监督”为由,要求法院对此类抗诉予以退回。(4)1996年8月13日,《最咼人民法院关于在破产程序中当事人或人民检察院对人民法院作出的债权人优先受偿的裁定申请再审或抗诉应如何处理问题的批复》,要求法院对此类抗诉不予受理。(5)1999年1月26日,《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》,该批复作缩小解释,称检察院的此类抗诉“于法无据”,法院不予受理。(6)1999年6月30日,《最高人民法院研究室关于人民法院不受理人民检察院就移送管辖裁定提出抗诉的答复》。(7)2000年6月30日,《最高人民法院关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定抗诉人民法院应如何处理问题的批复》,称检察机关对发生法律效力的撤销仲裁裁决的民事裁定提起抗诉,没有法律依据,人民法院不受理。(8)2000年7月10日,《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出暂缓执行建议问题的批复》,称人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。
  由此导致的后果是,法院的很多审判行为被排除于监督范围之外,被监督者限制监督者权力的不正常现象长期存在。而这些问题,实际上都应当是作为部门法的民事诉讼法予以解决的问题。但遗憾的是,2007年民事诉讼法修改时仍未从立法上解决这个问题。离婚不离婚是人家自己的事
  (二)抗诉与当事人申请再审启动再审的主体身份混同,抗诉与申请再审功能重叠
  将民事抗诉事由与申请再审事由相统一有利于解决当事人“申诉难”,增加并细化民事抗诉的事由,无疑拓宽了对当事人进行权利救济的渠道。同时,将民事抗诉事由与申请再审事由完全统一,可以明显看出立法层面将民事抗诉与当事人申请再审的制度功能作同样对待。此外,从民相:诉讼法修改草案的讨论情况可以看出,很多人是将民事抗诉作为当事人救济途径来认识的。既然二者启动基于同样的事由,那么对于当事人来说,既可以向法院申请再审,也可以向检察机关申请抗诉,可以为保险起见同时申请,当事人把检察机关看做是法院之外的另一种救济,检察机关也把抗诉看做是对当事人合法权益的救济。修改后的民事诉讼法实施后,有相当一部分抗诉案件是被法院驳回后当事人又向检察院申诉的(已有些地方占到了三分之一)。也就是说,法院经审查认为不符合再审事由予以驳回,而同一个案件检察院认为符合抗诉事由受理了,检、法两家对民事诉讼法第一百七十九条的规定把握标准不一,不仅造成法院、检察院大量重复劳动,浪费司法资源,而且使法院的裁判和司法权威受到更多的质疑,不利于当事人对正确合法的生效判决服判息讼。
  (三)抗诉作为诉讼程序缺乏必要的规范
  由于抗诉的对象是法院作出的已经产生了既判力的裁判,因此需采取十分慎重的态度和严格的程序规则。既判力源自于民事诉讼定纷止争的功能,代表国家行使审判权的法院,依照法定程序和实体法的规定对案件进行审理并作出的生效裁判,是对私人民事权利进行公力救济的结果,具有确定性、权威性和稳定性。因此,同一纠纷经终审后一般不允许再争议。“如果争议可被再次审理,则争议并未解决;如果案件可以再上诉,相同的争点在另一案件中仍可提出,则争议也仍未解决。倘若人们求助法律程序来解决争议,那么争议需在某一阶段上最终解决,否则求助法律程序就毫无意义。正是因为这个原因,世界各国的民事诉讼法都非常重视对既判力的维护。只有当生效裁判出现了严重错误,以至于公力救济的功能出现问题时,才会实施再审。由于既判力理论使然,再审程序的启动不应该是普遍和大量的,抗诉机制作为启动再审的方式之一,绝不可例外。
  综上,我国现行民事抗诉制度存在的主要问题,一是抗诉制度本身的规定过于原则,导致检法两家对监督范围长期存在冲突一直未能解决;二是抗诉制度与当事人申请再审功能混淆重叠,制约了抗诉制度法律监督作用的发挥;三是民事抗诉制度的程序规范不足,需加以完善。因此,民事诉讼法必须对此作出明确而科学的规定,而修改的前提是理清思路、准确定位、合理设计。
  二、民事抗诉制度的定位
  民事诉讼法第十六章规定的“审判监督程序”,除保留了原来法院依职权启动再审的方式外,增加了检察机关抗诉引起的再审和当事人申请再审两种方式。显然,当事人申请再审不属于审判监督的范围,继续使用“审判监督程序”这一章名名不符实。“审判监督”是指公权力对法院民事审判活动的监督,而当事人申请再审显然不是监督,当事人也不享有监督权。无论是德国、日本的再审之诉,还是法国以及我国的申请再审,无一不是为遭遇错误裁判的当事人所提供的特别救济。有人主张将“审判监督程序”改为“再审程序”,显然又不能反映法院和检察机关的审判监督职能。将审判监督程序和再审程序这两个性质不同、功能相异的机制放在一个程序中规定,难免出现矛盾、冲突或重叠,难以设计合理的制度。因此,笔者主张,民事诉讼法第十六章应一分为二:审判监督程序和再审之诉,前者包括法院依职权启动再审、检察机关抗诉引起的再审;后者规定当事人再审之诉引起的再审。这样有利于两种不同性质的再审按照自身的目的、特有规律和既定轨道运行。因此,在这个前提之下,应对民事抗诉制度作如下定位:
  第一,功能定位。检察机关作为国家的法律监督机关,其民事抗诉的功能:一是维护国家法律的统一正确实施,二是促进司法公正,遏制司法腐败。在民事诉讼中,检察机关应重点监督较为严重的违反实体法和程序公正的案件,对法官在审理案件时的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行为进行追究。这是抗诉制度最重

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