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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关案件管理改革论要
【副标题】 以山西省检察机关的实践为视角【作者】 王建明
【分类】 检察院【中文关键词】 案件管理改革;内部监督;科学管理
【文章编码】 1004-4043(2011)-6(下)-0039-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 12
【页码】 39
【摘要】

案件管理改革对于检察机关强化内部监督、保障公正廉洁执法,强化科学管理、提升办案质量,强化业务统筹、推进自身科学发展都具有重要意义。山西省检察机关统一成立具有独立编制的案件管理部门,履行十项具体职责,通过构建案件程序管理、案件审查督查、案件运行分析评价、检察业务考评指导等案件管理四大运行机制,实现“源头控制、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”五项工作目标。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172515    
  为贯彻落实曹建明检察长提出的“把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要位置”的要求,加强对检察权运行的监督制约,山西省人民检察院于2010年1月启动案件管理改革,成立案件管理机构,全面实施案件集中管理,收到良好的实践效果。本文以山西省检察机关案件管理改革的实践为基础,通过对检察机关案件管理有关问题的阐释,以期能对全国检察机关案件管理改革的顺利推进提供参考。
  一、检察机关案件管理改革的积极意义
  检察机关案件管理以业务决策、程序控制、质量审查、失范纠错、行为激励等为主要内容,与执法办案活动相伴而生。有案件办理就必然有案件管理。检察机关以执法办案为中心,案件管理在检察工作中处于举足轻重的地位。检察工作的实践让我们越来越充分地认识到,案件管理是检察工作的基础抓手。抓住了案件管理,就抓住了检察工作的主动权;抓好了案件管理,就会促进检察工作的健康发展。
  (一)案件管理改革是强化内部监督、保障公正廉洁执法的现实需求。当前,我国经济快速发展,社会事业不断进步,越来越多的社会矛盾有赖于法律调整和规范,人民群众对司法公正的要求越来越高,对检察机关公正廉洁执法的期待越来越强烈。强化内部监督是保证检察机关公正廉洁执法的重要举措。长期以来,检察机关通过调整内设机构之间以及分管检察长之间的职责分工,在一定程度上加强了内部监督制约。但是,执法办案不公正不规范的问题仍然时有发生,没有得到根本遏制,同时还过多地牺牲了执法办案效率,明显加大了执法办案成本。其中一个重要原因就是缺乏对执法办案活动全过程进行及时有效的监督管理。实施案件管理改革,设立案件管理部门,实行对执法办案的统一管理,变静态管理为动态管理,变事后监督为同步监督,变结果控制为全程监控,从而把强化内部监督的要求落实到每一起案件和每一个环节,有利于及时发现问题,解决问题,用有效的制度促进执法办案规范化,防止检察权滥用,减少违法违纪行为发生,保障公正廉洁司法。
  (二)案件管理改革是强化科学管理、提升办案质量的重要保障。办案是检察机关最基本的执法活动,案件质量是办案工作的生命线。把好案件质量关,是实现公正执法的基本要求。目前,检察机关对案件质量的管理,主要通过检察长和检委会的综合管理、业务部门负责人的直接管理、办案人员的自我管理,以及上级对口业务部门的指导管理来实现。实践中,检察长对案件的管理主要靠听取办案人员的汇报、检委会对案件的管理依赖于业务部门主动提请、上级的备案审查又多流于形式,案件质量管理主要是业务部门自行封闭管理,缺乏横向监督制约,案件质量很大程度上取决于集案件办理、管理、监督职责于一身的办案者个人自律。执法程序的偏差失范、实体认定的不当错误缺乏有效的监督手段和救济功能,没有形成动态的案件质量全过程控制监督机制,不利于规范执法行为和提高办案质量。因而,打破各业务部门的封闭管理,破解传统的管理分散性、操作无序性和行为随意性,成为规范执法行为、提升办案质量的迫切需要。实施案件管理改革,设立案件管理部门,担负对执法办案质量效率的统一管理,发挥约束、预警、纠错职能,改变检察机关目前“纵强横弱”的管理弊端,破解旧有体制、机制对提升案件质量的传统障碍,实现对执法办案质量的常态化、统筹化和全面化管理,切实保障执法办案力度、质量、效率和效果的有机统一。
  (三)案件管理改革是强化业务统筹,实现检察工作科学发展的有力抓手。办案数据分析运用和执法绩效考核评价是检察长科学决策、管理指挥业务工作的基础。现行由各业务部门自行统计案件信息、数据的做法,往往造成执法数据不实、案件信息收集汇总渠道不畅、条块分割,难以分析检察业务全貌。对口部门之间开展考核评价工作,项目指标设计人为割裂了执法办案活动的整体性和内在关联性,考核结果难以全面反映真实的办案质量和工作效能。致使检察长不能准确掌握案件办理动态、业务发展趋势,难以及时采取针对性措施,防止执法偏差,解决办案问题,有效指挥执法办案业务。同时,检察机关的内设业务部门大部分为流程关系,具有“串联递进”的特征。案件管理的统筹性需求明显髙于公安机关和审判机关。实施案件管理改革,设立案件管理部门,统一管理执法办案数据,负责检察业务综合考评,畅通案件信息渠道,打破执法数据条块分割,形成准确、及时、全面的执法办案运行管理体系,动态开展检察业务运行分析研判活动,有效服务检察长决策指挥。围绕提升办案质量和办案效率,改革完善绩效考核办法,组织实施综合考评工作,客观评价检察业务发展状况,通过考评结果的有效运用,统筹推进执法办案活动,实现引领检察工作科学发展的预期目标。
  二、山西检察机关案件管理改革的路径选择和实践方式
  (一)山西检察机关案件管理改革的基本情况。2010年1月,山西省检察院经过充分论证,启动了案件管理改革,决定成立案件管理中心,全面实施案件集中管理,把各种案件管理手段纳入到一体化运行的轨道之中。山西检察机关在推行案件管理改革过程中,在决策上,坚持研究论证与试点探索相结合;在部署上,坚持总结经验与制定规则相结合;在实施中,坚持分类指导与纠偏补漏相结合,省院先动、试点带动、全面推动,保证了案件管理改革的顺利进行并取得了预期效果。
  案件管理改革工作得到了各级党委、政府和编制管理部门的大力支持。截至2011年5月,全省11个省辖市检察院、90%的基层检察院设立了独立编制的案件管理部门。机构正在批复中的少数基层检察院也已组建了案件管理队伍。市级检察院案件管理部门一般配备8-12人,基层检察院案件管理部门一般配备3-7人。目前全省已配备500余名高素质的专职案件管理人员。加强案件管理机构和队伍建设,为实施案件集中管理提供了坚强的组织保障。山西检察机关案件管理改革实施以来取得的实际效果主要有:
  一是严格监控办案流程,促进提高办案效率。通过严格受案审查,建立台账规范案件流转,对办案期限及时预警,控制退补退侦,缩短了办案周期,杜绝了超期羁押和超时限办案。省检察院案件管理中心通过对全省职务犯罪和刑事申诉立案复查积存案件进行全面清理、专项通报和跟踪督查,到2010年底,未侦结职务犯罪案件由2009年底的209件减少为59件;115件刑事申诉积存案件处理110件;10件长期中止侦查案件恢复侦查并已结案。
  二是审查督查重点案件,有效加强内部监督。案件管理部门对拟不捕、不诉和撤回起诉等有异议案件实施监督审查,对重点案件进行核查评查和跟踪监督,促进了执法公正和办案质量。2010年下半年,十个改革试点院案件管理部门共改变相关业务部门不捕意见和案件定性意见12件,较好地发挥了内部监督制约作用。
  三是形成诉讼监督合力,加大法律监督力度。案件管理部门在受案审查和全程监管中,发现另案处理未报捕和捕后未移送起诉等需要监督的案件,督促业务部门依法予以纠正,重点跟踪督办,形成监督合力,弥补了监督空档。山阴县检察院于2008年下半年在全省率先实施案件集中管理,2009年办理立案监督案件1件,追捕犯罪嫌疑人18人,追诉漏犯8人,比前三年之和还多9人。
  四是分析研判办案情况,提高业务指导水平。案件管理部门加强办案信息管理和统计数据运用,对业务工作的开展和执法办案运行情况进行动态监测、适时预警、分析评估,服务领导决策。2010年以来,省检察院案件管理中心撰写编发《山西检察业务统计分析》及专题研判特刊20期,逐月分析全省和省检察院办案情况,研判指导各项业务工作。2011年3月撰写《全省检察机关2010年度主要业务进展分析报告》,对全省各项检察业务进行深入分析研判,分业务门类有针对性地提出加强和改进执法办案工作的具体措施和对策意见,检委会进行了专题研究和工作安排,为高质量完成全年工作发挥了积极作用。制定下发《关于建立检察业务运行定期分析研判机制的通知》,推动全省检察机关加强检察业务运行分析研判工作,目前已基本形成制度,提升了统筹管理检察业务的能力。
  五是建立办案考评体系,全面促进检察业务建设。省、市检察机关案件管理部门统一负责对下级院检察业务考评工作,落实高检院考评意见,结合本地工作实际,研究制定了《考核评价检察业务工作实施办法》,积极探索建立符合科学发展观和正确政绩观要求的检察业务考评指导机制。2011年2月,依据《考核评价检察业务工作实施办法》,省检察院对2010年度各市检察业务工作首次进行综合考评和结果运用,强化了上级院对下级院执法办案活动的领导和指导,有力地推动了全省检察工作科学发展。
  山西检察机关案件管理改革的实践证明:加强案件管理,对于检察机关维护执法公正、提高执法效率、增强执法公信,发挥了不可替代的重要作用;对于检察机关有效破解难题,推动各项工作科学发展,发挥了不可替代的重要作用;对于检察机关形成上下一体的有效领导体制,规范各地执法办案标准,强化科学的检察业务绩效考评激励引导措施,发挥了不可替代的重要作用。
  (二)山西检察机关案件管理部门的职能定位和具体职责。实施案件管理改革,首要的任务是科学界定案件管理部门的职能定位和具体职责。山西省人民检察院作出《关于实施案件集中管理的决定》,明确定位案件管理部门为检察机关业务管理机构,对执法办案活动进行横向监督制约,对检察业务工作统筹管理指挥,采取程序管理和实体监督相结合、以程序管理为主,职熊体系较为全面的案件管理模

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