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【期刊名称】 《当代法学》
法国参事院的启示
【作者】 何骏【作者单位】 西南政法大学图书馆
【分类】 法理学【期刊年份】 2003年
【期号】 12【页码】 101
【全文】法宝引证码CLI.A.178320    
  
  任何权力都有自我扩张的倾向。如何制约政府的权力扩张,从而使其成为有限政府,而不是无限政府呢?要控制政府权力扩张,关键在于建立适当的制度安排,各级政府权力横向配置遵循权力分立与制衡原则,就是制约政府权力扩张、保障有限政府的重要制度安排。这些安排是立宪安排,不能为直接行使政府权力的人所改变。这些安排就是立法、司法和行政权力之间的分立与制衡原则。这便是美国宪法最初制定时所采纳的理论。法美两国均将三权分立学说运用到各自的宪政结构中,其共同的事实基础是“以某种形式表现的权力分割以及职能分离正是我们政府制度的核心”这一点对中国的宪政建设来说同样适用。尽管中国的政治结构安排不接受分权学说,但是权力分工在强调权力行使之间协调的同时,仍面临着如何对政府权力(包括执政党的领导权)实施控制的问题。然而现实的问题是,作为执政党的中国共产党已构成中国政治系统和结构的核心部分,对一府两院实施全面领导。现实政治生活中没有在作为整体的中国共产党之外存在的、能够对党的领导活动形成制约的单一政治力量或政治群体。如果我们基于现实理性的思考,而不是基于政治宣传和意识形态的建构来关注中国民主政治和法治建设的实践中出现的诸多问题,那么我们必须正视下面这一问题:如何制约执政党手里所掌握的公共权力?法国参事院的制度演变史或许能给我们一些有益的启示。
  在法国承担行政审判任务的是一套独立的行政法院系统,其中最重要的就是法国国家参事院,又称法国最高行政法院。这个制度产生的背景,渊源于法国在旧制度下法院和行政机关之间的对立。在大革命以前的法国,中央与地方、王权与绅权之间的矛盾就集中体现在国王、王室顾问团和行政官吏与十二个高等法院、尤其是巴黎高等法院之间的权力角逐上。代表地方贵族利益的高等法院经常会借助习惯法的力量来干涉行政事务、尤其是阻挠王室所欲推行的旨在削弱地方势力的改革,1641年,国王通过圣热尔曼敕令剥夺了高等法院对涉及王室和行政部门的案件的管辖权,而将这一权力交给了王室顾问团。旧制度下的高等法院在大革命之后立刻遭到了废除。立宪会议于1790年8月14—16日颁布了《司法组织法典》,其中第2第10条规定“法院不得直接或间接地参与立法活动,不得阻止或延缓立法机构所颁法令的执行……违反本规定的相关责任人员将受到处罚。”第2章第13条规定“司法职能有别于、并始终独立于行政职能。对于普通司法法院的法官而言,以任何形式干涉行政机构的活动都是一种罪行。”这些迄今有效的条款使行政机构获得了很大的独立性,并且导致了法国所特有的行政纠纷解决方式的产生。在法国最高法院诞生9年之后,一个类似于“旧制度”下的王室顾问团的机构一法国参事院于1799年诞生。拿破仑设立这一机构的初衷是打算让它“为国家元首提供政策和立法建议、起草法律和行政规章草案,并解决行政管理过程中可能出现的棘手问题”。而其中的“解决棘手问题”这一功能后来就演变成了行政审判权。[1]
  学界一般认为,尽管法国参事院逐渐取得了完全的行政审判权或行政司法权,但在三权分立的政治架构中,它仍然是一个行政机构而不是司法机构。首先,法国参事院在取得审判权的同时并没有放弃其他的行政权力。迄今为止,作为最高行政法院的法国参事院既是法国政府的咨询机关、行政诉讼的审判机关,同时又是全部行政法院的最高法院。作为咨询机关,其咨询职务,分别规定在各种法律之中。其次,总理是法定的法国参事院院长,但从不参加国家参事院的任何活动。最高行政法院的领导工作,实际上由副院长负责。第三,法国参事院成员包括诉讼组的行政审判人员都是国家公务员。他们的职业教育得自于国家行政学院而不是国家法官学院;他们享有公务员衔级;他们可能来自于其他行政部门,也有可能调往其他行政部门。从法国参事院的结构来看,它的业务部门分为4个行政组(分别负责财政、内政、公共工程和社会事务),一个诉讼组和一个1985年设立的调研组。法国参事院的行政审判职能主要由诉讼组行使,判决的机构根据案件的重要程度,分别属于3个不同的机构。[2]尽管存在这样的部门划分、法国参事院基本上是作为一个整体在发挥作用。诉讼组的人员经常会应邀参与立法草案的讨论,而行政组和调研组的人员也可能参与某些涉及其专业领域的行政案件的审理。法国参事院的成员,属于司法部领导,虽然不是司法审判官,不享有司法法官所具有的特别保障。行政法官的地位,在理论上说,和其 不接我们电话 也不给拒接原因

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