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【期刊名称】 《政治与法律》
地方党政关系规范化悖论与消解
【英文标题】 Regulation on Relationship Between Local Party and Government
【作者】 臧乃康【作者单位】 南通大学公共管理学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 地方;党政关系;规范化;悖论;消解
【文章编码】 1005—9512(2006)04—0047—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 47
【摘要】

当代中国,政治体制显性和隐性缺陷日益暴露出来,原有体制中地方党政关系的内在逻辑矛盾逐渐浮现出来:二元责任主体与一元执政主体的悖论、领导系统同构与领导体制差异的悖论、权力结构内在逻辑悖论、党的领导方式与执政方式的悖论。地方党政关系悖论消解的路径主要在于,地方党委努力提高领导水平和执政能力,注意吸纳现代社会政治权力结构组织的一般做法,更好地发挥地方人大的作用,科学界定执政党与政府的职能。

【全文】法宝引证码CLI.A.132718    
  地方党政关系规范化的目的在于加强党的领导,促进我国基层政治的健康良性发展。无论是地方还是中央,只有拥有强力的领导核心,才能有效地进行社会整合,推进整个中国社会的历史进程。中国社会处于转型时期,政治文明建设的水平与整个中国社会主义初级阶段相同步,地方党政关系规范化比笼统地讲“党政分开”更具有实际意义。
  一
  地方党政关系是一种特殊的党政关系,之所以说特殊,是因为在我国的政治制度安排中,全国人民代表大会是最高国家权力机关,中国共产党是执政党。因而,政府作为行政机关,是国家权力机关的执行机关,应对同级人民代表大会负责,执行同级人民代表大会及其常委会的决议,向同级人民代表大会报告工作,接受同级人民代表大会的监督。同时,各级地方人民政府又要受同级地方党委的领导。地方党委和政府还要接受上级党委和行政机关领导或指导。地方党政关系不仅有一个横向的地方党委、人大、政府的关系,还有一个纵向垂直的党委、人大、政府的对应关系。
  传统体制下,党政关系比较简单。在上个世纪的 90年代之前,主要还是党的一元化领导体制。1987年的中共十三大报告认为政治体制改革的关键在于党政分开。党政分开也就是党政职能分开,党应该在宪法和法律的范围内活动。党的领导是政治领导即政治原则、政治方向、重大决策的领导和推荐重要干部。当时,无论政治体制还是行政管理体制,都是从党政分开的视域来观察的。党的十三大主张党政分开表现在党的组织形式和工作机构的具体做法主要是,要求各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委,党委与政府重叠对口部门要撤销。这不仅初步改变了地方党政工作部门归口领导、职能交叉重叠状况,对于地方各级政府的行政首长负责制也有所加强。但由于 1989年至 1990年国内外形势变化,无论理论层面还是操作层面,这一问题都没有得到很好的解决。
  20世纪 90年代之后,党政不分的体制又有所回归。中共十四大的党章恢复了十二大党章的党的领导主要是政治、思想和组织领导的规定。人们将党政关系研究更多的聚集在执政党与国家最高国家权力机关的关系上,不再笼统的强调党政分开。
  中共十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,以及要改革和完善党的领导方式和执政方式。中共十六大提出,“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[1]并且,党的十六届四中全会、五中全会在此基础上进一步提出,科学执政、民主执政、依法执政的理念,把党政关系问题放在了执政党、政治资源重新配置、民主政治的大系统中考量,将党政分开的思路转向规范党政关系。“规范党政机构设置,完善党委常委会的组成结构,适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数,切实解决分工重叠问题,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”,[2] “减少地方党委副书记职数,实行常委分工负责,充分发挥集体领导作用”。[3]
  目前,发展特别是经济发展成为地方各级党委和政府的共识。这为规范党政关系奠定了重要的政治基础,经过28年的改革开放,以党代政的现象已经得到明显的改变,地方党委的执政能力有较大提高,党对经济社会发展的领导能力和控制能力明显增强,地方党委的领导核心地位得到进一步增强。但是,我们不能不看到旧的执政模式的特点仍然顽强地在地方党政关系上有所体现,“这种模式把高度集中的经济体制与高度集权的政治体制融合在一起。使党的活动渗透到社会的各个领域,形成了党对国家经济生活、政治生活、社会生活乃至文化生活的全面统辖与控制”。[4]在地方的日常工作中,由于责任体系并没有根本改变,党委直接动员、直接推动、直接操办的运作思维定势和工作行为依然故旧。从招商引资、综合治理、城市规划、社区治理、“三农问题”、企业改制,到廉政建设、机关作风等,党委主要负责人都成为第一责任人。这里,有的属于党委的本职工作,更多的是应由政府来承担的行政事务。非规范的地方党政关系,使得地方党委处于矛盾的焦点,陷于各种具体事务之中。
  由于地方党委、政府职能工作指向上的高度一致性,它们都把经济增长放在首要位置。从一定意义上说,这种党政交叉重合的责任体系、考核体系是地方党委运用公共权力资源实现对市场、社会干预的深层次原因之一。加之地方人大代表、政协委员中党政领导过多,在行使公共权力、监督权力过程中较多考虑党委、政府的意图,较少设法满足或实现普通民众利益诉求。
  在现代国家,存在着政党(主要执政党)系统、国家政权系统、社会系统三大系统,相互之间需要进行能量交换、信息交流,才能整合成更高层次系统结构整体功能,形成合力。在当今政党政治时代,执政党在国家政治生活中处于关键地位。处于中国社会转型期的中国共产党具有强大的政治动员能力和政治运作经验,特别是随着市场经济和民主政治的发展,国家政权系统、社会系统的自主性更加彰显。地方党组织甚至基层党组织常常将地方政权系统、社会系统吸纳进执政党系统,这不仅压制了政权系统,而且制约了社会系统的自主性。
  随着市场经济的发展,过去单一纵向的党的组织领导体系被纵横交错的组织体制所打破,原有的组织构架难以容纳地方的企业、非政府组织的党的组织发展要求,党组织建构社会化程度越来越高。在市场经济条件下,重构地方党的组织体系成为规范地方党政关系难以回避或绕开的问题。
  纵观改革开放以来,地方党政关系调整、演变的历程,不难看出,地方党政关系正在逐步走向党通过法定程序和法定制度将党的主张变成国家意志,以实现党对地方政治、经济、文化、社会的领导。规范地方党政关系是中国转型时期政治改革与政治发展比较理想的战略选择,继续笼统地强调党政分开,在理论层面容易引起歧义,操作层面容易进入误区。当然,规范党政关系必须要明晰党政职能界限是无须置疑的。在地方,党政不分的体制已为实践所否定,党政完全分开又不符合当今中国的政治生态。
  地方执政党系统如何改变计划经济体制下形成的执政模式,探寻和认清地方党政内在逻辑关系,是按照市场经济的要求重新梳理执政党系统、国家政权系统、社会系统之间的关系的前提。
  二
  市场经济体制建设过程中,原有政治体制显性和隐性缺陷日益暴露出来,原有体制中地方党政关系的内在逻辑缺陷逐渐浮现出来,主要是:
  1、二元责任主体与一元执政主体的悖论
  地方政府是同级人民代表大会的执行机关,向同级人民代表大会负责并报告工作。同时,地方政府又是在同级党委的领导下工作,而且,地方政府的第一行政首长为同级党委的第二负责人。尽管,在现行体制下,绝大多数的地方党委第一书记兼任人大主任,但是,从组织构架来看,政府的责任主体是二元的,不仅对向其授权的人大负责,而且向拥有重要人事推荐权和决策权的党委负责。这样,就带来一个政府到底向谁负责的问题。实际上,各级地方党委、人大、政府主要领导人,均由上级党委提名或任命,提名或任命权力来源组织完全相同。地方党政系统部分机构设置重叠,领导分工交叉,工作权限和职责相互交叉,同样一项工作党委有分管副书记,政府有分管副市长,行政权力被人为切割开来,这样就出现了二元责任主体。
  二元责任主体与一元执政主体表现出社会转型时期新旧体制相互冲突的两个特点:一是没有脱离原来的控制机制,保持了党对各级政府的控制,党组织的认同是对各级政府行为的最高肯定和合法性依据;二是经济绩效替代了原有的政治评价,对地方各级政府的评价标准趋于客观和多样。一套对地方绩效考核指标体系逐步建立了,并且评价主体日趋多元,评价并不完全是上级单方行为,本地公民、媒体以及其他组织的意见也影响着作为主导的上级评价结果。
  中国国情决定了现行体制下,地方人大法定权力偏重程序,实体化程度较低。地方政府作为一级行政组织,并不具有完全意义的人事权和财政权。执政党组织尤其是地方党组织在宪法规定的政府组织之外直接运作国家政权,从而使得政府组织由于缺乏应有的权力而功能萎缩,在相当程度上流于形式或程式。政府应然法定授权主体是同级人大,而实然的授权主体是党委,政府对党委负责比较对人大负责更符合中国的政治生态。
  2、领导系统同构与领导体制差异的悖论
  地方党委负责人掌握着地方政府组成人员的人事任免权,地方政府首长则掌握着财政收支的支配权,地方党委和地方政府对经济社会事务的领导权和管理权的内容和和范围在很大程度上是重合的。在现实权力的实际运作过程中,地方主要负责人、尤其是书记个人专断的现象比较普遍。为了强调许多工作的重要性,都要求党委主要领导负责和挂帅,致使党委“一把手”承担着无限的责任,无形中也为党委主要领导的职责和权力的扩张提供了充分的理由。目前,地方和基层党委采用行政化的“首长负责制”领导方式的倾向比较严重。
  在现行领导体制中,政府主要行政首长任同级领导班子的副职或成员,这对于政府的行政首长负责制设置了逻辑障碍,因为在党委实行的民主集中制、“个人服从组织”的组织原则,政府行政首长在行政过程中会进入两难境地。
  依据宪法和有关法律的规定,我国的各级政府均实行行政首长负责制,这实质上是个人负责的领导体制。因为,在治理国家过程中,必须责任明确、决策快捷,因而需要设立人格化、具体化的最高权力职位,并明确其最高责任和最后责任。党委的委员会制与政府的行政首长负责制是两种不同的领导体制,而党委与政府的领导系统在某种程度上又是同构的。这样就带来政府工作责任主体如何确定的问题。近年来,中央对重大安全事故的一些地方行政首长进行惩处,而地方党委究竟承担什么责任,很难找出较准确的法律依据,因为党委是在民主集中制的框架内的决策,党委承担责任的最佳选择是集体辞职或党委重组,但是这并不符合中国的政治生态。至今为止,地方党委还没有因工作失误而集体辞

  ······

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