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【期刊名称】 《政治与法律》
循环经济立法研究
【英文标题】 Research on Legislation for Recycling Economy
【作者】 吴国平【作者单位】 广东金融学院
【分类】 自然资源法
【中文关键词】 循环经济;环境友好型社会;法律制度供给
【文章编码】 1005—9512(2006)06—0010—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 10
【摘要】

在实践过程中,我国循环经济的发展,显然遭遇着来自有效制度的供给不足,尤其是相关有效法律制度缺失的“瓶颈”制约。为了有效促进我国循环经济的发展,必须切实加强和完善循环经济法律制度的供给:努力构建完善的循环经济法律支持和保障体系;建立健全有利于循环经济发展的自然资源权利制度;立法界定政府在促进循环经济发展中的职能与职责;立法规定强制实施循环经济的重点范围和对象;立法规定企业、非政府组织以及消费者在发展循环经济中的权力与义务,逐步健全公众参与机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.132687    
  一、我国循环经济的发展遭遇法律制度瓶颈
  发展循环经济,时不我待,刻不容缓。然而,在现实实践过程中,我国循环经济的发展,却显然遭遇着来自有效制度供给不足,尤其是相关有效法律制度缺失的“瓶颈”制约。我国有效促进循环经济发展的法律制度供给不足,即循环经济法律制度的缺失问题,具体表现在循环经济法律制度的缺位和循环经济法律制度的失灵两个方面。
  (一)循环经济法律制度的缺位
  我国循环经济法律制度的缺位,是指遵从循环经济发展的规律和本质要求不可或缺的相关法律制度没有及时建立起来,致使一些本应由法律来规则和调控的循环经济关系一直游离于法治之外,从而使得我国的不少循环经济活动长期处于非法治化运行的不合理状态。由于我国的循环经济尚处于初始阶段,与之匹配的循环经济法治建设尽管已有成效,但立法不全、法治缺位至今仍是一个较为普遍性的问题。
  1、循环经济在我国环境基本法中的地位缺失。我国的环境基本法,即《中华人民共和国环境保护法》是在 1989年12月制定的,尽管它的制定和实施对促进我国的环境保护和构建环境友好型社会产生了一定程度的积极影响,但由于受到当时认识和实践的限制,该基本法一直未能确立循环经济的理念和原则。循环经济理念和原则在我国环境基本法中地位的缺失,至少产生了以下两大负面影响:一是造成了实践中掠夺性开发资源,高能耗使用资源,严重破坏生态环境等现象的普遍发生和大量存在。从资源开发利用方面来看,中国目前是世界上单位资源的产出水平最低和单位产值能耗最高的国家之一。据统计,2004年,全国消耗煤炭20亿吨,石油2亿吨以上。也就是说,中国当年是以消耗全球 7%的石油、30%的原煤、27%的钢材、40%的水泥等资源才获得了世界5%的GDP。由此可见,中国经济的增长,在很大程度是建立在拼资源的基础之上的。而从环境方面的代价来看,目前我国二氧化硫、二氧化碳的排放量分别列世界第一、二位;我国三分之一的国土受酸雨危害;三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气;七大江河水系中劣五类水质断面超过40%。据中科院2002年的测算,环境污染和生态破坏造成的损失已占到我国GDP的15%。另据2004年瑞士达沃斯世界经济论坛发布的各国“环境可持续指数”(ESI),中国在全球 144个国家和地区中位居第133位。有人甚至预言,如果我国再不加速循环经济立法,再不迅速转变经济范式,积极发展和实施循环经济,人类历史上突发性环境危机对经济、社会系统的最大破坏,就将可能出现在中国。二是严重制约了我国循环经济单行法的制定,不利于我国环境资源保护法律体系的形成和建立。研究成果和实践经验都充分证明,有效保护环境和资源,一靠法治,二靠发展循环经济。循环经济是资源节约和环境保护的内生机制,它从经济运行的内部克服和解决了资源浪费与环境污染的问题,而法治则是资源节约和环境保护的外部机制,它能从经济运行的社会环境方面为资源利用与环境保护提供有效的约束。因此,近十多年来,循环经济立法一直是众多发达国家环境资源立法的核心内容。反观我国,由于循环经济在环境保护基本法中的地位长期缺失,这就在很大程度上制约了我国循环经济的立法进程,从而使得我国的生态环境与资源立法显得残缺不全,苍白乏力。
  2、循环经济基本法律制度缺位。发展循环经济是一项复杂的社会系统工程,它不仅需要各种新技术支持,而且更需要法律规章制度的保障。在发达国家,循环经济的发展大多均以基本立法加配套立法的方式来加以推进。德国是世界上最早实施循环经济的国家之一,同时也是世界上循环经济立法最先进的国家之一。德国的循环经济立法体系共分三个层次:法律、条例和指南。1996年,德国颁布实施了《循环经济与废弃物管理法》,该法成为德国发展循环经济总的“纲领”。在此法律框架下,德国政府又根据各部门各行业的不同情况,分别制定了包括《包装条例》、《限制废车条例》和《循环经济法》等在内的一系列法规,使饮料包装、废铁、矿渣、废汽车、废旧电子商品等“变废为宝”。2000年,德国立法机关又制定实施了《可再生能源促进法》,根据该法,开发再生能源的公司企业,可以获得政府的经济补助。随后,为了促进生物资源技术的开发以及市场化,德国又制定了《生物资源发展法规》。德国的这些法律制度设计,开创了环保立法的新局面,规范了政府、社会、企业和国民的行为,极大地促进了德国循环经济的发展。日本是发达国家中循环经济立法最全面的国家。日本政府于20世纪90年代提出了“环境立国”的口号,并集中制定了废弃物处理、再生资源利用、包装容器利用和家用电器循环利用、化学物质管理等一系列法律法规。2000年,日本召开“环保国会”,通过和修改了包括《促进循环型社会形成基本法》在内的多项环保法规,从而为日本建立循环经济型社会搭建起了稳固的社会法律框架。从发达国家循环经济立法带给我们的启示可以看出,制定实施循环经济基本法律制度,系统出台循环经济法律法规,用法律形式约束政府、企业和国民必须履行节约型社会的义务,对发展循环经济和建设节约型社会起到了极为关键的作用。然而,时至今日,我国促进循环经济全面发展的基本法尚未制定出台,致使我国循环经济的发展缺少必要的法律规范和法律依据,这不能不在很大程度上制约着我国循环经济的快速发展与健康运行。
  3、循环经济单项专门法律制度缺位。依据国外的经验,发展循环经济,除了必须要有循环经济基本法律制度的引领之外,还必须根据各国的实际情况分门别类地制定出台一系列支持和促进循环经济发展的法律法规,如资源综合利用法、废旧汽车回收法、废旧家电回收法、废旧轮胎回收法、废旧电子产品回收法、建筑材料回收法、食品回收法、生物资源利用法、包装物回收利用法,等等。但由于主、客观方面的种种原因,这些支持和促进循环经济发展的专门单项法律法规在我国大多至今没有制定出台,这在客观上不仅造成了众多资源的浪费,而且严重破坏了自然生态的平衡。来自北大法宝
  (二)我国循环经济法律制度的失灵
  我国循环经济法制建设中的“法律失灵”,是指已有的循环经济法律制度没有得到有效实施,相关法律制度没有发挥出应有的指引、激励、规范和保护循环经济发展和运行的作用,这在现实中主要表现为“立法滞后型失灵”,“执法走样型失灵”和“规范悬空型失灵”三种类型。
  所谓“立法滞后型失灵”,是指现有的一些循环法律法规已基本不适应或者完全不适应当今中国市场经济发展的客观需要,成了阻碍中国市场经济发展运行的“樊篱”。这种“立法滞后型失灵”,大量地表现在现行的环境保护立法、资源立法、反不正当竞争立法、财税立法、金融立法、风险投资立法等诸多经济立法之中。
  所谓“执法走样型失灵”,是指许多有关规制循环经济运行的正确立法,由于体制、腐败、素质等方面的原因而导致法律变味和走样。这主要表现在以下三个方面:一是因体制而失灵。我国的环境资源执法实行行政执法与司法执法相结合的双层执法体制,而且均以属地管理为原则。在这种执法体制下,极易产生两大问题:其一是地方保护主义,难以实现公平司法、严格执法;其二是行政执法与司法执法相脱节,环境资源违法行为很难受到及时惩处,致使环境资源违法犯罪的成本降低,从而进一步诱发了更多的环境资源违法犯罪行为的发生。我们把这种情况下发生的“法律失灵”,称之为“体制型失灵”。在我国实施改革开放,大力发展社会主义市场经济的整个初级阶段,这种环境资源法治的“体制型失灵”现象带有较大的普遍性。二是因腐败而失灵。腐败是毒瘤,一旦在一个国家的执法肌体内滋生,法律的生命就必然会受到严重的威胁,法律的核心价值:公平、正义、效率便必然会变得荡然无存。我们把这种情况下发生的“法律失灵”,称之为“腐败型失灵”。这种“腐败型失灵”在当下中国的环境资源执法领域内同样具有相当的普遍性和严重性。三是因素质低下而失灵。一般情况下,执法的有效性和公平性与执法者以及国民的素质有关,两者呈现出明显的正相关性,即一个国家的执法者以及国民的素质越高,则执法的有效性和公平性就越高,反之则越低。由于我国环境资源与循环经济法制建设尚处于启动阶段,再加上历史上长期缺乏法制人文传统的熏陶,无论是执法者还是国民,从整体上看,其素质都还处在较低的层次,这就难免在循环经济和环保执法实践中造成有法不依、法不责众、执法不公、惩处不力的现象,进而导致现有的环境资源和循环经济立法很难对企业的行为起到有效的规范作用,一些企业宁愿支付罚款也不愿意在循环经济方面进行应有的投入。我们把这种情况下发生的“法律失灵”,称之为“素质低下型失灵”。
  所谓“规范悬空型失灵”则是指众多完全正确的法律规范由于人们对其缺乏必要的信仰与忠诚,甚至缺少起码的心理默契而形同虚设。伯尔曼指出:法律必须被信仰,否则就形同虚设。由于缺乏信仰而造成的法律“悬空”和“虚置”现象,无疑在目前我国的环境保护、资源开发利用以及循环经济发展领域中也客观地大量地存在着。由于传统和现实的种种原因,我国制定和颁布的许多环境、资源、循环经济法律法规,不仅至今没有很好地内化于民,进而形成人们坚定不移的法律信仰,而且在不少人的心目中自始至终都怀抱着一种对环境、资源、循环经济法律的排斥和否定情绪。其结果,必然导致我国制定和颁布的许多环境、资源、循环经济法律制度被高高挂起,虚置一旁,很难发挥其调控、规范和促进循环经济发展的功能与作

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