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【期刊名称】 《法学》
廉政立法论纲
【作者】 黄曙海 汪永清【分类】 立法学
【期刊年份】 1990年【期号】 7
【页码】 3
【全文】法宝引证码CLI.A.1107509    
  不断加强和完善廉政立法,是加强廉政法制建设的重要环节。但是,作为一种政策性强、见效要求快的立法,廉政立法有许多问题需要研究。本文仅就廉政立法的现状、廉政立法的基本思路,以及目前在廉政立法方面应采取的措施等问题作一初步探讨。
  廉政立法的现状
  党的十一届三中全会以来党中央、全国人大及其常委会,国务院制定了有关加强廉政建设.清除腐败方面的政策、法律和法规共100多件。这些政策、法律和法规主要涉及以下几方面:
  1.关于党政机关和干部不得经商办企业方面。这方面的政策法规主要包括:《中共中央、国务院关于清理整顿公司的决定》,《中共中央、国务院力公厅关于清理党和国家机关干部在公司(企业)兼职有关问题的通知》等9件。
  2.关于党政机关及其工作人员为政清廉、不搞特权方面。这方面的政策法规共计40多件,包括:(1)有关节省行政经费的规定,如《国务院关于控制召开全国性会议的通知》、《国务院办公厅关于坚决制止滥发钱、物和用公款旅游的通知》、《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》等;(2)禁止用公款超标准装修住房、大吃大喝的规定,如国务院制定发布的《楼堂馆所建设管理暂行条例》、《中华人民共和国宴席税暂行条例》等,(3)禁止赠送和接受礼品的规定。如国务院制定和发布的《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》,(4)严格遵守财经纪律的规定,如《国务院关于从严控制社会集团购买力的决定》、《国务院关于加强预算外资金管理的通知》等:(5)有关招收、调配职工和选拔任用干部的规定,如《国务院关于严禁在招收、调配职工工作中搞不正之风的通知》、《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》等。
  3.关于监督党政机关及其工作人员活。动方面。这方面的政策,法律和法规主要包括《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国审计条例》、《国务院批转财政部关于财政监察工作的几项规定的通知》、《中华人民共和国监察机关调查处理政纪案件试行办法》、《税务机关监察工作暂行规定》等。
  4.关于对党政机关工作人员贪污受贿,以权谋私行为的惩戒措施方面。(1)惩戒贪污受贿行为的规定,主要有全国人民代表大会常务委员会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》、国务院制定和发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》;(2)惩戒其他经济违法行为的规定,主要有全国人民代表大会常务委员会《关于惩治走私罪的补充规定》,国务院制定发布的(《投机倒把行政处罚条例》、《违反财政法规处罚的暂行规定》,以及由国务院批准、海关总署发布的《中华人民共和国海关行政处罚实施细则》等。
  上述几方面的政策法规,对保证我们的党和政府总体上的廉洁、密切党和政府与人民群众的关系、保持绝大多数党员干部的奉公守法、廉洁自律发挥着重要作用。而且对如何进一步加强和完善立法,奠定了基础。
  毋庸讳言,目前我国有关廉政立法制度建设方面,仍然存在着不少问题:
  第一、应急性较强。现行有关廉政方面的规定,大多数都是应急性和事后堵窟窿性的规定。当党政机关经商办企业造成诸多后患时,才出现有关“制止”性的“规定”、“通知”;当公费旅游和大吃大喝成风,楼堂馆所林立,有关规定才得以出台。这种应急性还有两个突出表现;一是在有关廉政建设方面的规定中,80%以上是政策性规定。而立法很少;二是在已有的廉政立法中,有关廉政建设的基础性规范,如公务员的考核、任免、活动规则,以及财产申报等方面的规范却极其缺乏。
  第二、整体性、配套性较差。这是由应急性决定的。所谓整体性差,是指有关廉政建设方面的规定缺乏统盘考虑和科学预测。所谓配套性差,是指有关廉政建设方面的规定相互之间、以及规定的内容之间不配套。比如,不少《规定》和《通知》中有许多禁止性规定,但却很少有法律后果的规定,这一点,在现行有关廉政建设方面的规定中是比较普遍和突出的。至于有关规定相互之间的不配套,也是显而易见的。
  第三、原则性规定较多。这主要是指现行廉政建设方面的许多规定不具体、不明确,操作性差。比如在许多《通知》,《决定》中,有不少诸如“不准……,否则给予行政处分”、“必须……”的规定,然而,由谁来认定要不要给予行政处分,给予什么样的处分不得而知,至于人们是否“必须”、以及没有“必须”应受到何种处分,更是不清楚。
  第四、监督规则缺乏。监督规则是指对政府行为的监督规范,包括社会对行政机关的监督规则,权力机关对行政机关的监督以及行政机关内部的自我监督规则等。从1979年至1988年十年间,国务院只有8件有关监督政府行为方面的法律文件,只占十年制定行政法规(含部分规范性文件)总数的0.87%,社会监督、行政内部监督等方面的立法都还是寥寥无几。
  可以说,上述问题,就是目前各种腐败现象得以蔓延的立法原因:未能从长远角度设计和建立规范党政机关及其工作人员行为的法律制度,就难以铲除腐败滋生的温床;加强廉政的法律措施缺乏配套和协调、不够明确和具体,就会降低其有效性和可行性,没有一套有效的监督规则,就难以树立法律的权威,做到有法必依、有令必行、有禁必止。
  廉政立法思路分析
  上述分析表明,目前我国在廉政立法制度建设方面,既有很大的成绩,也存在不少问题。解决这些问题,有赖于提高立法的科学性,增加法律规范的可操作性。但更重要的还在于明确廉政立法的思路,使廉政立法有计划和配套协调地进行。那么,廉政立法应按什么样的思路进行,才能做到这一点呢?我们觉得,廉政立法应该以规范党政机关及其工作人员的行为(简称政府行为)为基本思路。对此可作如下分析:
  第一、任何腐败都是政府及其工作人员无视规范的结果。其主要表现在两方面:一是对合理有效的规范漠然视之,表现为滥用职权或越权;二是无规则行动,表现为活动的随意性和无制约性。对由第一方面无视而形成的腐败的惩治,根本措施就是强化监督和严厉惩治。对由第二方面无视而产生的腐败的惩治,则必须从提供必要的活动规则和监督规则着手。
  第二、目前我国许多政府行为缺少规范。十年来我国的立法取得了举世瞩目的成就,但是在政府行为的规范方面却不尽如人意。到目前为此

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