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【期刊名称】 《中国法律》
中国公务员法
【英文标题】 China Enacts Civil Servant Law【作者】 李飞
【作者单位】 全国人大常委会法工委【分类】 其他
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 12
【全文】法宝引证码CLI.A.1140418    

第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过了《中华人民共和国公务员法》,将于2006年1月1日起施行。这是在推进依法治国、提高执政能力的新形势下,加强公务员制度建设,规范公务员管理,提高公务员队伍素质,促进勤政廉政,保证国家管理和社会管理的高效,而制定的一部重要法律。公务员法的颁布实施,必将对依法建设高素质的公务员队伍,更好地贯彻以人为本、执政为民的执政理念,发挥重要的作用。

一、从《国家公务员暂行条例》到《公务员法

改革开放以前,在计划经济体制下,实行的是与该经济体制相适应的干部人事管理制度。对党的机关、国家机关、事业单位、企业单位等国家公职人员,主要实行三种身份:一是行政编制的干部身份;二是事业编制的干部身份;三是企业编制的职工身份。其中干部身份的人员基本上是终身制,在国家机关、事业单位、企业单位之间进行调动,不改变其干部身份,实行干部的等级待遇。而职工身份的人员若要进入干部队伍,则需要经过复杂的手续才能转为干部身份。国家干部成为担负国家管理职能的象徵。从国家干部与人民群众的政治关系上讲,长期以来把国家干部称为「人民的勤务员」,没有采用「公务员」的概念。

改革开放以后,随着经济体制和政治体制改革的推进和深化,原有的干部人事制度不能适应新的体制和国家及社会管理的需要,原有制度的核心概念「国家干部」过于笼统,缺乏科学分类;干部人事管理权限过于集中;管理方式陈旧单一;干部的任用选拔机制不健全,阻碍年轻优秀人才脱颖而出,严重地影响了干部人事管理工作的科学化、法治化和现代化进程。根据改革实践的客观需要,从1989年开始,国家着手试行建立国家公务员制度,按照公务员概念和制度体系要求,逐步建立新的干部人事制度。国家人事部首先选择了国务院部分部门和一部分地方政府机关进行试点,陆续出台了与试点工作紧密结合的单项制度规范,包括:公务员「入门」的考试录用制度,人员在职培训制度,人事考核制度,任职回避制度等。这些单项制度为在全国范围内实行公务员制度积累了经验,提供了实行新制度的基础。

1993年8月,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》。该条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。条例设置了十八章,共八十八条,分别对公务员制度总的原则,公务员的义务和权利,公务员职位的分类,公务员的录用,公务员的考核,公务员的奖励,公务员的纪律,公务员的职务升降,公务员的职务任免,公务员的培训,公务员的交流,公务员的任职回避,公务的工资福利,公务员的辞职辞退,公务员的退休,公务员的申诉和控告,公务员的监督管理等,作出了规定。国家行政机关干部人事管理的规范化、法治化,进一步推动了其他机关干部制度的改革和规范化管理。

从1993年10月1日《国家公务员暂行条例》实施以来,为了进一步完善公务员制度和具体管理规范,国务院和国家人事部先后颁布了20多件行政法规和部门规章,主要是:《国家公务员制度实施方案》、《机关工作人员工资制度改革方案》、《国家公务员职位分类工作实施办法》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员录用面试暂行办法不能给市场做人工呼吸》、《国家公务员职务任免暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞退暂行规定》、《国家公务员出国培训暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法》、《副省级市国家公务员非领导职务设置实施办法》、《国家公务员行为规范》、《公务员申诉案件办案规则》等,基本形成了公务员法规规章体系。

国家公务员暂行条例》实施的成效主要表现在:第一,「凡进必考」的机制基本建立。对传统的机关进人方式进行了重大改革,各级国家机关坚持面向社会公开招考录用公务员,选拔了一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才。第二,考核机制运行良好。从1994年起,每年各级行政机关都对公务员进行年度定期考核。至2003年年底,共有6900名公务员因考核不称职受到降职等处理。第三,竞争上岗制度逐步推开。从1999年以来,全国各省市自治区政府机关共有40多万个职位实行了竞争上岗。2003年竞争上岗的人数占到同年晋升人数的60%。国务院的30多个部、委、总局的2000个职位实行了竞争上岗。第四,轮岗、回避制度初步建立。从1996年开始,全国共有90多万公务员进行了轮岗,有3万多人实行了任职回避。第五,公务员培训工作经常化、制度化。各类公务员培训超过了2000万人次。近年来,每年都有230万人次的公务员参加各类培训。第六,奖惩制度发挥有效作用。从1996年实行新的奖惩制度以来,国务院授予荣誉称号的公务员有470多名,省部级授予荣誉称号的公务员有一万五干名。同时,因失职、违纪等受到各种处分的公务员有七万八千人。第七,公务员队伍的「出口」初步畅通。实行公务员制度以来,全国共有一万六干多名公务员被辞退,有三万多人辞职。打破了机关职位的「铁饭碗」,改变了「只能进,不能出」的局面。第八,公务员的权利保障机制不断完善。暂行条例规定的公务员的基本权利得到切实的维护;公务员有权对机关的工作和领导人员的工作提出批评、意见和建议;对错误的人事处理决定,公务员有权向有关部门提出申诉或控告,使不公正的人事处理决定得到及时的纠正。

为了适应干部人事制度进一步改革的需要,建立更加完善的国家公务员制度体系,有必要制定国家的公务员法。为此,从2000年下半年开始,中央组织部和国家人事部共同组成公务员法起草组,经过调查研究、反复论证,听取意见,起草了《公务员法(草案送审稿)》,于2004年3月报送国务院。经过国务院常务会议审议,于2004年12月提请十届全国人大常委会第十三次会议进行审议。其后,全国人大法律委员会、内务司法委员会、全国人大常委会法工委根据常委会组成人员的审议意见和各地、各部门以及法律专家的意见,进行了比较大的修改,经过全国人大常委会的第二次审议顺利表决通过。

二、公务员法的主要原则和主要规定

公务员法共18章、107条,总括了公务员管理的基本制度和各个主要环节,提供了比较成熟的制度设计和法律规范。

(一)关于公务员法的适用范围

公务员法第二条规定:「本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员」;第三条规定:「公务员的义务、权利和管理适用本法;法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定」。上述两条规定,第一,确定了公务员的范围,把原《国家公务员暂行条例》限定的政府行政机关公务员的范围,扩大到同时具备一条规定的三个条件的所有机关的工作人员。这样既符合中国干部人事管理的现实情况,又有利于加强对机关干部队伍


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