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【期刊名称】 《法学论坛》
论中国台湾地区的行政执行制度及理论
【英文标题】 On the administrative implementation system and its theory in Tai Wan
【作者】 胡建淼【作者单位】 浙江大学
【分类】 其他【中文关键词】 行政执行;原则;范围;法律救济
【英文关键词】 administrative implementation,range,principle,legal remedy
【文章编码】 1009—8003(2003)05—0075—13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 75
【摘要】

我国台湾地区的行政执行制度及理论对探讨中国内地制定行政强制执行法具有借鉴意义。笔者介绍了台湾行政执行的概念、特征、种类,探讨了其法理基础及原则,分析了其修订后的“行政执行法”在形式和内容上的变化,并就公法上金钱给付义务的执行,公法上行为、不行为义务的执行,行政上的即时强制,行政执行行为的性质及法律救济等问题进行了详细探讨,对台湾行政执行制度及理论的特色与不足也作了分析。

【英文摘要】

The administrative implementation system in Tai Wan is very helpful for the main land to make the law of arbitrary administrative ration.The author introduces the concept,character,category of the administrative implementation in Tai Wan,probes into the foundation and principles on legal theory,and analyzes the conceptual and formal changes of the revised administrative implementation law,then the author discusses the implementation of the obligation of cash delivery in public law,the implementation of act and obligation of omission in public law,instant enforcement in administration,the character of the behaviors of administrative implementation and legal remedy in details,and also analyze the characters and shortcomings of the administrative implementation system in Tai Wan

【全文】法宝引证码CLI.A.111885    
  
  近十年来,中国的行政法治建设已步入“黄金时代”,其中的一个标志是:行政立法出现了“高峰”。我国于1989年推出了《行政诉讼法》之后,接着于1990年制定了《行政监察条例》和《行政复议条例》,1993年制定了《国家公务员暂行条例》,1994年通过了《国家赔偿法》,1995年公布了《人民警察法》,1996年完成了《行政处罚法》,1997年又将《行政监察条例》“升格”为《行政监察法》,1999年新制定了《行政复议法》……。特别是《行政处罚法》的制定与实施,更呼唤着《行政强制执行法》的出台。但是,实现这个目标,法学家们在理论研究上还将会经历一段不太短的路程。
  我国台湾地区现行的“行政执行法”是前国民党政府于1932年12月28日公布施行的,后经1943年和1947年修订。近年该法再次被修改。最近的修订稿于1998年11月11日公布施行。因此,台湾学者步入行政执行法研究领域亦相对较先。可见,研究与评判台湾的行政执行制度及理论,对于探讨中国内地制定行政强制执行法,也许会有一定的裨益。
  一、行政执行的基本概念
  (一)行政执行的定义与特征
  在我国台湾,行政执行(Administrative Execution),是行政上的强制执行(Administrative Compulsory,德文为Verwaltungsvollstreckung)的简称。关于它的定义,一般以1947年修订的“行政执行法”第1条规定为依据。该条规定:“行政官署于必要时,依本法之规定,得行间接或直接强制处分。”1998年修订的“行政执行法”对行政执行的定义在表述上略有改变。其第2条规定:“本法所称行政执行,指公法上金钱给付义务、行为或不行为义务之强制执行及即时强制。”但这种表述由于过分简单而很难直接作为学理上的概念。台湾学者对行政执行所下的定义,已远远超逾了“行政执行法”中的概念,而且比较统一。以下是一种目前比较规范而公认的定义,它被写进了各种教科书:行政上的强制执行,简称行政执行,系指当人民不履行其行政法义务时,行政机关以强制方法使其履行,或实现与履行有同一状态之行政权作用。[1]这一定义揭示了以下几个法律特征:{1—2}
  第一,行政执行以行政相对人负有行政法上的义务,而且不履行该义务为前提。这是行政机关发动行政执行的前提条件。如果行政相对人无此行政法上的义务,或虽有该义务但已履行,便无以发生行政执行问题。
  第二,行政执行是行政机关自身实施行政权的行为,无须借助司法机关或其他第三者力量进行。台湾学者吴庚对此说明如下:“国家机关之行政行为系基于公权力之意思表示,与私人之间意思表示不同;私人间所为之各意思表示或法律行为,如他造不愿履行其义务,除符合自助行为(民法第151条)之要件外,必须经由国家机关之公权力方可实现,换言之,须取得法院之确定判决,并请求法院依民事强制执行程序予以实现。行政机关则得以本身之公权力,实现行政行为之内容,无须借助于民事法院之执行程序,此乃行政执行特质之所在。”{2}(442)
  第三,行政执行的目的在于取得行政相对人行政法义务的履行,因此行政机关除了强制相对人履行义务外,也可采用其他方法来达到与相对人履行义务相同的状态。这正是间接执行与直接执行并存的理由。
  (二)行政执行的内外“边界”
  在台湾学者看来,有三个名称是相通的,即“行政上的强制执行”、“行政强制执行”与“行政执行”。具体的表述是:行政上的强制执行,亦称行政强制执行,简称行政执行。这一点不甚复杂,复杂的是行政执行必须与相近的概念慎加区别。
  1.行政执行与民事执行。行政执行与民事执行都属国家的法律强制执行制度,然而它们又是两种不同的法律执行制度。它们之间的区别集中表现在三个方面:
  第一,义务的性质不同。行政执行与民事执行都系义务人不履行义务所发生,但行政执行系义务人不履行行政法上的义务所生,而民事执行则因义务人不承担私法上的义务所致。
  第二,主体的合离不同。民事执行禁止“自力救济”,一方当事人不履行义务,另一方当事人不得自行强制执行,他必须请求法院确认权利,进而申请法院强制执行。而行政执行可以“自力救济”,作为一方当事人的行政机关对于行政相对人拒不履行义务的,有权自行强制执行。台湾学者大多同意瑞士公法学家布莱纳(Karl Brunner)的观点,[2]在行政执行中,强制执行的请求者、确认者及执行者是呈三位一体之特征。
  第三,适用法律不同。目前在台湾,行政执行适用“行政执行法”,而民事执行适用1975年修订的“强制执行法”。[3]
  2.行政执行与行政先行执行。根据台湾“诉愿法”第23条[4]与“行政诉讼法”第12条[5]所确定的救济不停止原行政处分执行的原则,在行政相对人提起诉愿或行政诉讼期间,行政主体有权先行执行被诉行政处分。行政主体的这一执行行为便是行政先行执行。行政执行与行政先行执行的关系是:行政先行执行是行政执行的一种状态,但不是唯一的状态,因为除了行政先行执行,事后的行政执行(即诉愿或行政诉讼后的行政执行)也属行政执行。会让它误以为那是爱情
  3.行政执行与行政处分。与德国、日本一样,在台湾的行政法学中,行政处分是个极为重要的概念,它的界定直接关系到诉愿与行政诉讼的范围。因为台湾“诉愿法”第1条与“行政诉讼法”第1条都把诉愿与诉讼的范围界定为“行政处分”的范围。[6]而行政处分又被法规[7]与学理{3}解释为:行政官署基于行政职权,就特定的具体事件,单方作出并发生直接法律效果的公法行为。但关于行政执行与行政处分的关系,由于台湾学者对行政执行的行为性质有不同的看法,[8]从而影响到对该关系的认同。从理论上看,台湾学者大多把行政执行看作是一种行政处分,因而把行政执行视为行政处分的一种形式,但从立法上看,由于台湾的“行政执行法”又排除行政执行行为适用诉愿与行政诉讼救济,只适用声明异议程序,这便导致事实上行政执行被排斥在行政处分范围之外。
  4.行政执行与行政罚。在台湾,与大陆法系国家一样,把行政罚(Verwaltungsstrafe)看作是行政处罚的简称。有台湾学者认为,{4}行政执行与行政罚都因行政相对人违反法定义务而对其作出不利之处分的行为,这一点在实质上是相同的。然而它们之间显有实际区别:(1)从目的上说,行政罚是以制裁过去的违反义务行为为目的,是对过去违法的一种赎罪,而行政执行是对未来义务的执行,作用上是针对将来义务内容的实现;(2)从结果上说,行政执行的结果是达到与义务人已履行义务相同的状态,而行政罚无以达到这种状态;(3)从性质与法律适用上说,如果行政执行与行政罚都属行政处分,那么行政罚是“基础处分”,行政执行是“执行处分”,从而决定法律适用上的区别:行政执行适用“行政执行法”,行政罚则受“违警罚法”规范。
  5.行政执行与执行罚。行政强制执行中的执行罚(Ungehorsamsstrafe),系指相对人拒不履行义务时,行政主体以不断处罚的手段(如强制金)迫使相对人履行该义务。行政执行与执行罚,同属执行处分,而不是基础处分,这一点是相同的。但无论在台湾的行政执行法中,还是在行政执行法学理论上,执行罚都仅仅是行政执行的一种手段。{4}(251—252)
  6.行政执行与行政上的即时强制。[9]虽然从字义上看,行政上的即时强制很难说是一种行政执行行为,而且台湾原“行政执行法”并没有“即时强制”的字样,但其学者大多把行政上的即时强制看成行政执行中的一种特殊类别,况且现行的“行政执行法”又把“即时强制”列为一种与“公法上金钱给付义务的执行”及“公法上行为、不行为义务的执行”相并列的执行制度,因此在台湾,行政执行与行政即时强制之间是一种整体与部分的关系。
  7.行政执行与行政强制。在台湾,“行政强制”远不如“行政上的强制执行”和“行政执行”用得普遍,但也有学者把“行政强制”看成是“行政上强制执行”与“行政上即时强制”的合称。{5}这种观点与对即时强制行为性质的认识有关。他们认为,行政上的即时强制是行政执行以外的一种行为,而不是行政执行的特殊方式。为在“行政执行”与“即时强制”之间寻找一个“种”概念,便出现了“行政强制”这一概念。
  (三)行政执行的种类
  1.学理上的分类。台湾在学理上对行政执行有多种分类,但以下几种相对普遍一些:
  第一,积极义务的执行与消极义务的执行。{6}这是根据执行义务的性质所作的一种划分。行政执行是迫使相对人履行义务或代其履行义务的一种强制行为,而所强制履行的义务有积极与消极之分,因而行政执行也就有积极义务的执行与消极义务的执行之分。“前者包括义务人自身之单纯行为义务及对行政机关为物之交付或金钱给付义务(性质上或为可替代者或为不得替代者),后者包括单纯不行为义务及忍受义务(性质上皆属不替代性之义务)。”{6}(267)
  第二,行政上的强制执行与行政上的即时强制。前者又可分为间接强制与直接强制。{7}这是以有无违反义务为前提所作的一种分类。行政上的强制执行,都是以相对人违反履行义务为前提的,而行政上的即时强制不以该前提为条件。
  第三,公法金钱债权之强制执行与公法上作为或不作为或容忍义务的强制执行。后者又可分为一般之行政强制与即时强制。{8—9}这是根据所执行义务的标的之不同所作的一种划分。公法金钱债权之强制执行的标的是一种“财产权”,而行为或不行为之义务的强制执行的标的是一种“行为权”。它与第一种分类不同的是:公法金钱债权之强制执行是属对积极义务的执行,但行为或不行为义务的执行,既可能是对积极义务的执行,也可能是对消极义务的执行。
  2.立法上的分类。如果说在学理上对行政执行有多种分类是正常而且是应该的,那么在立法上只能是一种分类。如果说上述的分类是纯学理性的,那么以下的分类则是依据法规所作的分类:第一,间接强制执行与直接强制执行。间接强制又可分为代执行与罚锾。直接强制又分为:(1)对人之管束;(2)对物之扣留、使用或处分或限制其使用;(3)对于家宅或其他处所之侵入。这是1947年修订“行政执行法”第1、2、6条对行政执行所作的分类,这种分类以行政执行的手段为标准,不少学者在学理上纷纷效仿。{1}(394—395){2}(444){5}(383—394)
  第二,公法上金钱给付义务之执行、行为或不行为义务之执行以及即时强制。行为或不行为义务之执行又可分为间接强制与直接强制。这是台湾1998年新修订“行政执行法”所作的分类,不少台湾学者也在学理上采纳了这种分类。{2}(446—468){10}以下的阐述,我们将以这种分类为主线。
  二、行政执行的法理基础与原则
  在台湾,行政执行作为一种行政权作用的形式而存在,并且用立法确定它,这需要有厚实的法理基础与明晰的立法原则。行政执行的法理基础旨在解决三个问题:(1)行政执行为什么会作为行政权的独特作用形式而存在?(2)行政执行权应当归属于谁,是行政机关还是司法机关?(3)行政机关行使行政执行权是否需要有明文的法律依据?行政执行法的原则旨在解决:制定行政执行法必须坚持什么原则?被制定的行政执行法应当体现什么精神?台湾学者认为,行政执行法的原则主要有法律保留原则、比例原则和救济原则。由于“法律保留”既是行政执行法理基础中的一个问题,又是行政执行法中的一项原则,因而以下分五个问题讨论。
  (一)行政处分权与行政执行权的分离
  行政执行之所以能作为行政权作用的一种独特的形式与类别而存在,并且还配之以单独的“行政执行法”,是源于行政处分权与行政执行权的分离。行政处分权与行政执行权的分离,乃是“行政强制执行法制化之主要重点所在。”{11}然而,行政机关的行政处分权与行政执行权的分离不是一开始就做到的,它经历了从合一到分离的历史沿革,人们对此的认识也经历了同样的过程。正如台湾学者李建良所说:“过去认为有行政权,当然就有执行权,就有强制权。而在法治的演变过程中,渐渐将此两者分开,有行政权、处分权,不当然有执行权。必须要各有各的法律依据。执行权不过是贯彻前面处分权所课予的义务,或从法令上所课予的义务。”{12}所以,行政执行权与行政处分权是完全不同的两种制度。
  正因为行政处分与行政执行是两种不同的行政权,有行政处分权者未必有行政执行权,我们就不能用行政处分的条件与法律依据来取代和审视行政执行行为。这就是为什么需要在行政处分条件以外另行设置行政执行要件、在行政处分的法律依据以外再行制定“行政执行法”的理由。
  (二)行政执行权的归属
  行政执行权与行政处分权分离以后,一个原本不存在的问题发生了:行政执行权是否像行政处分权那样由行政机关行使?世界上的做法不甚一致。在英美普通法系国家,大多由普通法院通过执行罚加以解决,而大陆法系国家,大多由行政机关作为执行机关予以处理。中国台湾地区主张行政执行权归属于行政机关自身。1947年修订的“行政执行法”把间接强制处分权与直接强制处分权赋予给“行政官署”。1947年修订的“行政执行法”第1条规定:“行政官署于必要时,依本法之规定,得行间接或直接强制处分。”1998年修订的“行政执行法”依然坚持这一原则,它把行政执行分为三类:(1)公法上金钱给付义务的执行;(2)公法上行为、不行为义务的执行;(3)行政上的即时强制。后两类的执行权依然归属于“行政官署”,新增的第一类执行权归属于“法务部”的“行政执行署”,这同样属于“行政官署”的范畴。台湾之所以把行政执行权设置给行政机关自身,是有其理论依据的。台湾学者林纪东的解释具有一定的代表性。{5}(381—382)他认为,行政机关之所以拥有行政强制执行权,乃取决于两点:(1)“国家意思之具有强制力”。行政机关实施行政处分,乃是国家意志的体现,而国家意志必具强制性。“私人对于私人之权利,于其违反义务或不履行义务时,除提起民事诉讼,请求法院保护外,别无他法。然国家对于人民之权利,则具有强制力,于义务人违反行政法上之义务时,得以一己之强制力,加以制裁,于其不履行行政法上之义务时,则得由行政机关强制执行。”(2)“维护公益与效能之必要”。“因行政法为处理公共事务之准则,应处处尊重公益,因维护公益之必要,不能不予国家以相当权力。又当此社会情势复杂,而又变幻多端之际,公共事务之处理,多利于快速,不容拖延,故于义务人不履行行政法上之义务时,得由行政机关径行强制执行之。”
  (三)法律保留原则
  保留原则(Prinzip des Gesetzesvorbehalt)是源自于德国的一项法治原则。其基本内容是:国家的某些事务须保留给立法者以法律规定之,否则行政权不得为之。换言之,对于特定领域的行政行为,没有法律的明文依据,行政机关不得为之。在台湾,关于行政强制执行是否适用法律保留原则,存在不同意见,但大多作了肯定的回答。坚持肯定主张者的理由是:无法律依据不得科以人民义务,这是法治的基本要求;行政执行大多以相对人不履行原行政法义务为前提,而当相对人不履行原行政法义务而招致行政执行时,由于执行行为不同于原处分行为,因而实际是行政机关对相对人科以了一种新的不利义务;所以,除了行政处分需有明文法律依据外,行政执行另需明文法律依据,不能以行政处分的法律依据代替行政执行的法律依据。{5}(381—383){6}(253—266){8}(691)
  (四)比例原则
  比例原则(Verhāltnismāβigkeit/the Principles of Proportionality)同样是现代法治的一项原则。它的基本内容是:国家机关及公务员在执行职务时,面对多种可能选择的处置,应选择与法律目的最接近的方法。由于行政执行的特殊性,更应适用该原则。比例原则是行政机关实施行政执行所必须坚持的原则,从而也是行政执行法所必须体现的原则。台湾现行的“行政执行法”一改以前规定上的空缺,增补了第3条,规定:“行政执行,应依公平合理之原则,兼顾公共利益与人民权益之维护,以适当之方法为之,不得逾达成执行目的之必要限度。”第5条所规定的“行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日为之”,也正是这一原则的体现。
  (五)救济原则
  有权利必须有救济,这是救济原则(the Principles of Remedy)的核心。台湾学者认为,行政执行是行政处分以外的一种强制行为,它由许多强制方法所组成;这种强制行为与行政处分一样,同样会有侵害人民权益之可能,因此必须设置法律救济保障手段。台湾原“行政执行法”虽未规定救济程序,但事实上适用执行异议程序。1998年修订后的“行政执行法”已明确了救济途径。其第9条规定:“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事,得于执行程序终结前,向执行机关声明异议。前项声明异议,执行机关认其有理由者,应即停止执行,并撤销或更正已为之执行行为;认其无理由者,应于十日内加具意见,送直接上级主管机关于三十日内决定之。”此外,第10条与第41条又规定了执行机关的国家赔偿与补偿责任,使法律救济原则得到了进一步的丰富。
  三、行政执行法及其修订
  台湾“行政执行法”,渊源于1913年4月1日旧北京政府仿日本所制版本,前国民党政府于1932年12月28日公布施行,后经1943年与1947年的修订,但变化不大。该法在六法全书中列于第六部分“行政法规”篇。由于它总共只有12条,故不设篇章。该法规定了行政执行的适用范围,设立了间接强制处分与直接强制处分两种执行类别,为间接强制设置了两种手段,即代执行与罚锾,此外还规定了行政执行的条件与程序。
  该法在台湾实施了50多年,已暴露出诸多缺陷。不少台湾学者也纷纷评判该法,认为应该修订。如有学者认为该法:(1)名称欠妥;(2)适用欠明;(3)强制执行程序欠缺;(4)“代执行”、“罚锾”与“行政官署”之名称欠妥;(5)代执行之规定有欠周详;(6)如何强制执行罚锾或代执行费用,法无明文程序与手段;(7)罚锾金额标准及数额规定不妥;(8)直接强制的名称与内容不符,与即时强制混同。{5}(394—398){6}(300—306)
  经过几年的立法研讨,台湾终于在1998年11月11日公布施行了最新的“行政执行法”。新“行政执行法”无论在形式上还是在内容上均有较大、较多的变化。
  首先,在形式上,共设五章44条,比原来12条增加了32个条文。三章的结构是:第一章为总则,规定了该法的适用范围、行政执行的定义、行政执行的原则、行政执行的程序、行政执行的管辖、行政协助、行政执行的救济与时效等;第二章为公法上金钱给付义务之执行,规定了该类执行的适用条件、执行主体、执行手段与程序、执行费用等;第三章为行为或不行为义务之执行,同样规定了该类执行的适用条件、管辖机关、执行手段、执行程序与费用等;第四章为即时强制,规定了即时强制的适用条件、手段、程序上的限制、损失补偿等;第五章为附则,规定了该法的生效时间。
  其次,从内容上看,变化同样明显,特别是增加了许多新内容。具体表现如下:
  第一,调整了“行政执行法”与其他法律的关系。在旧“行政执行法”时期,虽然该法本身没有表明其与其他法律之间的关系,但实际上它仅是一个行政执行方面的“补充性法律”。管欧先生对此作了清晰的说明。{13}“行政执行法”与其他法的关系,在当时表现为三种情况:(1)法律本身特别规定其强制执行方法的,[10]按该法律规定;(2)法律规定移送法院强制执行的,[11]亦按该法律办理;(3)无其他法律特别规定者,方适用“行政执行法”。新“行政执行法”的地位发生了变化,从“补充法”变为“先适法”。新“行政执行法”第1条规定:“行政执行,依本法之规定;本法未规定者,适用其他法律之规定。”
  第二,确立了行政执行法的原则。旧“行政执行法”没有为自身确定基本原则,亦无这方面的条文。而新“行政执行法”第3条规定:“行政执行,应依公平合理之原则,兼顾公共利益与人民权利之维护,以适当之方法为之,不得逾达成执行目的之必要限度。”这就是说,公平合理、兼顾公共利益与人民利益,乃是行政执行法的基本原则。
  第三,扩大了行政执行的范围,理顺了行政执行的类别。旧“行政执行法”没有把公法上的金钱给付义务之执行纳入行政执行的范围之内,新“行政执行法”则做到了这一点。在分类上,旧“行政执行法”系从执行手段出发,把行政执行划分为间接强制与直接强制,间接强制又表现为代执行与罚锾。而新“行政执行法”则换了一种划分标准,它从所执行的义务内容性质及手段性质出发,把行政执行列为三种:
  (1)公法上金钱给付义务之执行;(2)行为或不行为义务之执行;(3)即时强制。
  第四,增加了行政执行中的限制条件与要求。新“行政执行法”增加了许多限制执行机关实施行政执行的条件与要求。如第5条规定:行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日进行;执行人员履行执行任务时,应对义务人出示足以证明其身份之文件。这些内容为旧“行政执行法”所没有。第五,规定了执行时效制度。旧“行政执行法”没有执行时效制度,新“行政执行法”填补了这一“真空”,确立了五年的执行时效制度。新“行政执行法”第7条规定:“行政执行,自处分、裁定确定之日或其他依法令负有义务经通知限期履行之文书所定期间届满之日起,五年内未经执行者,不再执行;其于五年期间届满前已开始执行者,仍得继续执行。但自五年期间届满之日起已逾五年尚未执行终结者,不得再执行。前项规定,法律有特别规定者,不适用之。”
  四、公法上金钱给付义务的执行
  (一)公法上金钱给付义务不接我们电话 也不给拒接原因
  金钱给付义务,是指以金钱给付为内容的义务。从性质上说,它有公法上的金钱给付义务与私法上的金钱给付义务之划分。但在1998年之前,这种公私法义务性质的划分意义不大,因为这个时期,无论哪种性质上的金钱给付义务均适用属于民事诉讼法范畴的

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(台)张载宇.行政法要论(M).台湾:汉林出版社,1977.392—393.

{2}(台)吴庚.行政法之理论与实用(M).台北:三民书局,1998.441—443.

{3}(台)翁岳生.论行政处分之概念、行政法与现代法治国家(M).台北:祥新印刷有限公司,1989.1—36.

{4}(台)张家洋.行政法(M).台北:三民书局股份有限公司,1991,251.

{5}(台)林纪东.行政法(M).台北:三民书局,1980.378.

{6}(台)城仲模.行政法之基础理论(M).台北:三民书局,1994.267.

{7}(台)陈新民.行政法学总论(M).1997.294—306.

{8}(台)陈敏.行政法总论(M).台北:三民书局,1998.694—712.

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{10}(台)苏嘉宏,洪荣彬合.行政法概要(M).台北:永然文化出版股份有限公司,1999.385—402.

{11}(台)李建良.行政上即时强制之研究(A).1998年海峡两岸行政法学术研讨会实录(C).271.

{12}台湾政治大学法学院.1998年海峡两岸行政法学术研讨会实录(C).290.

{13}(台)管欧.行政法总论(M).台湾:蓝星打字排版有限公司,1981.471.

{14}(台)苏嘉宏,洪荣彬.行政法概要(M).台湾:永然文化出版股份有限公司,1999.385.

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