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【期刊名称】 《法律适用》
透视司法供给与民众需求的张力
【副标题】 从“政法民声热线”出发的实证分析【作者】 胡昌明
【作者单位】 北京市高级人民法院【分类】 法律社会学
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 77
【全文】法宝引证码CLI.A.1242884    
据统计,全国各级人民法院受理的各类案件数量从上世纪80年代初期的40万件左右,增加到2010年的1137万余件,司法在国家法治建设过程中起着越来越重要的作用。但在越来越多纠纷涌向法院,诉讼日益成为人民群众解决纷争的重要途径之际,社会公众对法院的评价反而与法院的自我评价相背离,法院权威失落、司法公信力没有得到人民群众的充分认同,法官声望下降。其原因是多方面的,而民众对司法的需求没有得到充分应和是其中至关重要的原因。
  那么民众的哪些需求没有得到司法的应和?司法需求和供给间差距及其产生原因何在?又如何消弭这些差距?这是提高民众对人民法院满意度,提高司法权威所亟待解决的问题。本文试图以诉讼当事人[1]在“政法民声热线”中反映的问题为素材,归纳出民众的司法需求,结合实证材料分析司法供需间的张力,并借助经济学需求和供给理论,提出平衡司法供需关系,为推进司法体制改革的一些对策建议。
  一、描述:以“政法民声热线”为素材的实证研究
  (一)“政法民声热线”特点及本文分析方法
  “政法民声热线”[2](以下简称民声热线或热线)是北京市市政法委为进一步畅通群众诉求表达渠道而开通的,接受人民群众针对政法工作、政法队伍建设的意见、建议以及与政法工作有关的、需要解决问题的一部热线电话。[3]从民声热线中获取的实证资料具有如下特征。一是直接性。民众可以直接通过拨打民声热线反映问题,民众的这些需求没有经过人为加工和处理,没有过滤任何负面情况,能够较全面地了解来电人的意见,从中反映出民众对司法的需求。二是广泛性。民声热线作为一种信息反馈渠道具有便捷和低成本的特点,比费时费力甚至需要付出“被收容遣返”等风险的信访、上访相比,能够最大限度地吸纳最广泛民众的意见。三是真实性。由于来电者既可以实名也可以匿名反映问题,所以民声热线中体现出的司法需求具有较强的真实性。四是便利和完整性。2009年热线开通以来,约2万件涉诉热线的投诉内容全部可在北京市法院网中查询到。
  民声热线开通以来,转交由法院办理的涉法涉诉热线19216件,而其中经过高级法院甄别,剔除其中重复来电和已经答复完毕的来电后,向各级法院转交的热线数量仍然高达5213件。本文采用社会学的抽样方法[4]对其中的186件次热线电话来电者身份、案件情况、所涉及法院及反映的问题类别进行统计、分析,并试图归纳出群众真实的司法需求。
  (二)“政法民声热线”反映问题的实证分析
  186件来电中,涉及案件182件,占97.8%,说明案件审理仍是人民群众最为关注的司法领域。另外,全部来电中,表扬1件,咨询2件,反映审判、执行中体现出来的各种问题的183件。分析这183件热线所反映的问题可以得出如下结论。
  1.热线电话覆盖的案件类型和程序阶段
  第一,来电覆盖了法院受理的各种类型案件,其中民事103件占56%,居首位;其次是执行问题,70件占38%,刑事和行政案件各5件,均占3%。第二,热线覆盖的案件程序阶段。立案阶段8件,一审阶段47件,二审阶段40件,再审阶段4件,申诉阶段8件,信访阶段6件,执行阶段70件。从上述数据可以看出,一方面,民众对司法的意见涵盖了几乎所有的案件类型和案件程序阶段,可见民众司法需求的广泛性,司法供给在各个方面都相对不足;另一方面,司法供需矛盾在民事审判、执行环节以及一、二审阶段最为突出。
  2.来电反映司法问题的类别
  183件来电所反映的问题主要集中在:司法公正问题63件,司法效率问题52件,司法不作为问题43件,司法服务问题8件,司法作风态度问题以及非司法的问题各5件,另外,有8件涉及以上两个或者两个以上的问题。可见,民众对司法的不满集中于司法不公正、司法效率低下、审执时间过长,以及司法不作为中反映出来的执行难、立案难,另外,也有来电人反映司法人员态度冷漠、作风不良,司法行为不规范等其他问题。
  3.民众反映问题集中的案由
  热线的来电人反映的司法问题涉及了40余种案由,其中最集中的几类案件包括:涉及房屋土地等不动产权属、买卖、收益的纠纷,共46件,劳动争议、劳务合同纠纷28件,涉及各类人身损害赔偿的纠纷22件,各类经济合同纠纷18件,婚姻、家庭、继承、赡养纠纷17件,相邻关系纠纷10件。从上述案由可见,来电反映最集中的案件包括标的额大,直接涉及切身利益的纠纷类型,也就是民众说对于这类纠纷的司法需求最为强烈和迫切。
  4.热线来电者的身份类别
  通过分析热线来电者的身份有助于了解哪些群体有更加迫切的司法需求。来电者中,男性108人次,占58.1%,女性75人次,占40.3%,[5]男性来电者比例略多。在所有来电者中,45人透露了自己的身份情况,其中农民、农民工、老人、残疾人、低保户等弱势群体所占比例最高,为35人,占77.8%,其他身份的人员包括企业法人代表、普通职工、出租车司机等共10人。
法小宝

  5.来电涉及的法院类型
  热线来电反映的问题涉及了北京市法院系统内的全部21家法院(高院1家,中院2家,基层法院18家),[6]其中反映中高院问题的21件,城区8家基层法院的82件,郊区(包括农村)10家基层法院的77件。经过与同期受理案件数量对比后发现,当事人对基层法院的司法不满度[7]明显高于中、高级法院(C中高院=1.58,C基层法院=2.23),对郊区、农村法院的不满度显著高于城区法院(C城区法院=1.97,C郊区法院=2.59)。这些数据反映了不同类型法院司法供给量不足的程度。
  二、分析:司法供需张力的现实体现
  对上述热线分析发现,民众对不同的司法环节、司法问题的司法需求并不均衡,司法需求与供给矛盾突出之处,体现在以下五个方面。

┌──────────┬─────────────┬────────────┐
│          │司法需求         │司法供给        │
├──────────┼─────────────┼────────────┤
│司法的围      │全能的司法        │有限的司法       │
├──────────┼─────────────┼────────────┤
│司法的性质     │能动的司法        │消极的司法       │
├──────────┼─────────────┼────────────┤
│司法权运行     │实现诉求的司法      │中立的司法       │
├──────────┼─────────────┼────────────┤
│司法的效率     │高效的司法        │程序性的司法      │
├──────────┼─────────────┼────────────┤
│司法的内容     │服务型司法        │任务型司法       │
└──────────┴─────────────┴────────────┘

  (一)全能的司法与有限的司法
  [热线材料1]反映其与单位的劳动争议案件,自己在诉讼期间单位承诺赔偿后撤诉,嗣后单位又违背承诺,要求法院督促单位履行承诺。
  [热线材料2]反映其外地工作期间房屋被相关部门拆迁,目前无法落户,但法院对此不予受理的问题。
  [热线材料3]反映其母亲的房子在文革期间给红卫兵收走了,房契也给同村的人烧了,现在要求村民返还房屋并且补偿生活费。
  上世纪80年代后,随着民众法律意识、权利观念的提升,以及“中国政府一直努力向民众宣传应当采用法院和正式的法律来解决纠纷,”[8]民众逐渐抛弃了曾占主导地位的人民调解、行政调解等纠纷解决方式,转而把法院作为解决纠纷的首选途径,也因此形成了司法全能的观念,即认为法院应该而且有能力解决所有的纷争。正如上述3份材料所反映的,民众往往不会去判断该种纠纷是否属于法院主管范围或者司法是否有能力进行解决和处理,一旦产生了矛盾和纠纷,无论该种纠纷是由于行政行为引发(材料2)还是过往的政治事件(材料3)导致的,或者是由于诉讼程序已经处理终结的(材料1),都会向法院讨个说法。而由于法院没有能力处理或者难以审理或者执行这类“敏感案件”,一般会秉持司法限缩的理念,采取限制纠纷进入的策略。[9]于是法院提供的范围有限的司法供给与宽泛得多的民众司法需求之间产生了张力,容易导致民众对司法的不满,甚至引发申诉、信访等。
  这类司法供需的张力大多源于当事人对司法供给范围的误判,把法律看作是社会控制的唯一的力量。然而事实上,司法作为法律的一种适用方式,其调整的范围是有限的,无论其调控的领域还是解决纠纷都是极其有限的。“一纸判决或许给了纠纷当事人一个结果,但实际上双方的分歧并未解决关系甚至会出现其他后果。”[10]民众对司法的需求已经突破了法院的诉讼供给限度,产生了某种供需张力。
  (二)能动的司法与消极的司法
  [热线材料4]来电反映对方当事人作了伪证,法院判决其败诉,法院审判不公的问题。
  [热线材料5]反映法院没有调查研究就进行判决,对法院的判决不满意。
  司法的消极性是指司法主体在事实的主张、证据的提供和案情的调查等方面,采取被动态度,成为通常所说的“消极仲裁者”。[11]近年来,司法改革逐步确立了以讲求程序正义、谁主张谁举证、不告不理以及原被告对抗制等为要素的现代司法理念。以《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》为例,该规定确立了谁主张谁举证的证明规则,“为确保法官的中立裁判者形象,该规则对法官主动调查取证做了更加严格的限制。”[12]然而,该规定虽然改变了法官的审判行为,却没有从根本上改变民众对于诉讼的期待和参与诉讼的举证能力。由于传统诉讼文化的影响,普通民众仍然对法官具有强烈的“青天”情结,期待司法能动,希望法官都能够主动为民做主。不少当事人认为交纳了诉讼费,案件就交给法院了,法院就应该去查明事实,最后拿出一个让自己满意的说法,最好是一步执行到位,“当事人这种希望法官‘做主’的观念有其深厚的社会和文化基础”。[13]一旦法官背离了这种积极的、能动的司法,没有主动寻找证据,解疑答惑(特别是为弱势一方),表现出“消极”的态度,就与司法需求产生了巨大的张力,民众的司法不满由此产生。
  (三)中立的司法与实现诉求的司法
  多件热线来电反映买卖小产权房屋后,出卖方因房屋价格飞涨而反悔,宣判后买卖双方均对法院十分不满。
  [热线材料6](买受人)对法院判决解除房屋买卖合同,并由双方分担责任表示不理解和不满。
  [热线材料7](出卖人)对法院判决解除房屋买卖合同后,要求己方赔偿高额房屋差价款不满。
  现代司法的理念要求“法官在司法活动中,应在利益处于冲突状态的双方当事人的中间,保持不偏不倚的超然态度和地位,而不应存有支持一方、反对另一方的预断或偏见。”[14]也就是说,在诉讼中作为裁判者的法官,应当依法居中裁判,不应当偏向任何一方当事人。
  然而,民众寻求司法救济最看重的还是判决效果能否实现自己的诉求和利益。通常情况下,胜诉方当事人对法院的满意度较高。但是当事人的利益诉求能否实现,则取决于该项诉求是否有法律依据,当事人能否提供证据证明该项利益主张以及其诉讼能力的高下等多重因素。通过材料6、7的对比发现,当事人有各自不同的利益诉求,无论法律规范如何完美,法官如何公正中

  ······感觉黑人都特别团结

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