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【期刊名称】 《法律适用》
法治框架中的司法社会管理创新
【作者】 杨建学【作者单位】 西南政法大学
【分类】 司法【期刊年份】 2013年
【期号】 4【页码】 48
【全文】法宝引证码CLI.A.1242873    
中共十八大报告指出,我国将在改善民生和创新社会管理中加强社会建设,同时要求更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,以维护国家法制统一、尊严与权威,保证人民依法享有广泛的权利和自由。未来中国的社会管理体系,将形成以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障为特征的社会管理体制。无疑,法治框架中的社会管理创新须以司法为核心。
  在司法社会管理创新实践探索如火如荼地进行时,理论界人士也对此进行了一些积极的、有益的探讨。有学者提出,司法在社会管理创新中具有极其重要的作用,而且社会管理创新要得以深入也有赖于司法之力。[1]有学者认为,能动司法可以在社会管理创新中有所作为,社会创新也给司法的发展提供了契机。[2]总体而言,由于各项研究都有自己的侧重点,因此,对于司法与社会管理创新的关系,当下司法社会管理存在的主要问题,以及如何深化司法社会管理创新等问题,仍有待进一步探讨。
  在既有研究的基础上,本文将从司法社会管理创新的意义为出发点,对司法与社会管理创新的关系做出科学、合理的系统认知,并就已有的司法社会管理创新活动进行经验总结和反省修正。本文提出,深化司法社会管理,不仅需要实现理念转换,树立法治观念下的社会管理创新意识,认真对待司法在社会建设活动中的重要重用,尤其在推进法治进程上的核心价值,还需要完善相应制度。[3]
  一、司法社会管理创新的意义
  (一)社会管理创新是司法机关实现社会管理的应有之意
  依科学发展观,国家建设既通过增加社会物质财富、改善人民生活,也发展保障社会公平正义、促进社会和谐。司法机关通过依法行使司法权,保障社会公平正义,实现国家治理和参与社会管理的活动。作为国家政权的组成部分,司法权的运行是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式。其中,法院通过依法审判、辨法析理、定分止争实现社会管理,维系社会稳定;检察院通过检控犯罪、侦查职务犯罪、落实法律监督实现社会管理。但政治、经济、社会格局的变化以及新的司法环境、司法问题提出了新的社会管理要求,探索新的职权实现途径,并与加强社会管理及其创新的整体环境相互动,最大化地调动司法资源、充分体现能动司法,挖掘司法的服务性,以全面落实司法职权、化社会管理。故而,社会管理创新是司法机关充分实现社会管理的应有之意与重要任务。
  (二)司法社会管理创新是完善社会管理体系的重要途径
  司法是国家实现社会管理的重要途径,司法社会管理创新是充实、完善社会管理体系的重要部分。司法社会管理创新应注重与各领域特别是政府部门、其他政法机关的协调、互动。司法的职能也让其成为国家与社会联系的重要纽带,司法机关通过追诉、审判等活动将国家意志贯彻到社会生活中,是协调社会关系、化解社会矛盾、引导社会行为、维护社会秩序、捍卫社会公正的主要手段。因此,司法社会管理创新应关注司法活动的社会性、服务性,促进规则之治,提升法治水平。
  (三)法治化的司法社会管理创新更利于推进社会管理创新
  司法不同于行政管理、社会自治等社会管理方式,具有自身的特殊职能、特点和优势。司法社会管理创新,既要遵循社会管理规律,也要遵循司法工作规律并突出自身所长。法院审判应具有被动性、中立性,其社会管理创新不得逾越该界限,不能过分“能动”或者主动为企事业单位提供法律咨询。司法活动与案件的密切关联也利于法检更快更准地发现社会问题,并给出可行、具体的建议。如在案件处理时发现社会管理漏洞,尤其其他机关的制度、管理的不足,法检可通过司法建议或检察建议及时建议其调整,以确保社会管理的合理有效。再如法院结合辖区案件的发生、处理状况,与相关单位依法作交流,通报审理案件的基本价值取向和规则,便于预防化解纠纷。综上所言可以发现,司法机关参与社会管理创新在某种程度上是一把“双刃剑”。由于司法社会管理创新涉及诸多因素,且这些因素彼此之间既可能相互促进,也可能互相掣肘。司法既要体现出在社会管理创新中的“法治保障”功能,又要积极参与社会管理创新并在该过程中实现自身的突破。所以,我们一方面要充分认识到司法社会管理创新具有的种种价值,另一方面也要意识到,司法机关既要实现社会管理创新,又要遵循司法工作规律以促进自身发展,从而避免可能引发的冲突。应对这些可能冲突的关键办法,则在于坚持法治建设,将司法的社会管理创新严格约束在法治框架之内,即司法应当是且只是厉行法治的部门,其社会管理创新应当有助于其推动法治且不得逾越法治的框架。
  二、司法社会管理创新中的“角色冲突”与“越权创新”爬数据可耻
  司法机关在社会管理创新中可能存在的冲突主要体现在哪些方面呢?无疑,揭示此问题的最有说服力的方法是考察司法社会管理创新的具体实践。为此,笔者曾全面考察自2008年我国推行新一轮司法改革以及2009年提出政法系统三项重点工作以来,最高人民法院、最高人民检察院对司法社会管理创新所做的大量安排,以及各地法检形成的诸多社会管理新经验与制度,特别对云南、重庆、广东地方法检的社会管理创新实践进行了细致的考察与分析。[4]总体上,各级司法机关已有的社会管理创新经验和探索主要是以能动司法为核心,围绕政法系统的三项重点工作,强调司法便民、为民,重在强化纠纷防治、权力监督和司法公开,集中体现在完善既有司法职能和拓展新的司法职能两大方面。这些努力在一定程度上强化了法院和检察院工作的服务性、便捷性、有效性,能更好地实现社会管理目标。但同时,它们也暴露出诸多不足与问题,诸如司法理念与社会转型需求不协调,各层面的多元诉求与司法的单一工作机制相冲突,司法的社会管理创新方式比较单一,以及违背法治理念的过度创新、越权创新等。在此,本文将主要分析司法机关在社会管理创新中角色冲突与越权创新问题。
  (一)司法机关在社会管理创新中的角色冲突
  长期以来,中国司法机关及其制度、实践都被视作为政权建设与政权维系的工具,其基本职责在于通过惩治犯罪、化解纠纷等司法活动维护秩序,进而促进政治、经济、社会的稳定与发展。然而,在长久以来以政府为主导的“社会治安综合治理”大格局中,司法机关仅处于一个工具性、从属性的地位,其主体功能、独立价值都未获得足够的重视。进而,司法理念长期保持在为政治经济建设服务,几乎是一定时期内政治理念的直接反映。例如,在和谐社会理念一出,司法机关随即提出和谐司法理念。[5]然而,正是这种由地位继而理念上的附属性让司法机关在转型时期矛盾多发的现实面前,暴露出其在社会管理方面的自我矛盾和先天不足。例如,司法的被动性、消极性要求法院面对矛盾保持“不告不理”的姿态,但当党与政府要求司法机关发挥社会管理的功能时,法院往往又必须积极地、迅速地转换到“为经济建设保驾护航”、为“社会治理献计献策”的主动角色之中。这种矛盾角色是司法机关参与社会管理时遭遇的体制性尴尬,也是司法机关参与社会管理创新时所不得不面临的两难抉择。究其根本,一个主要原因在于,司法机关在社会管理以及社会管理创新中的角色定位并不明确,同时这种不明确的角色定位又被转型时期易发、多发、频发的社会矛盾现状予以放大,从而体现出当下司法理念与社会转型的某种不契合。
  在部分司法实践中,尤其在当下如火如荼的司法社会管理创新活动中,地方党政甚至司法机关自身更多将司法定位于国家实现社会管理的重要途径之一,进而其社会管理创新是充实、完善社会管理体系的重要部分。这一定位的过度强调与片面重视忽略了司法自身的特殊要求与职能,出现诸如法官主动为企业提供法律咨询等不当情形。
  (二)司法社会管理中的“越权创新”
  与上述角色冲突密切相关,在高度强调“能动性”大背景下,个别司法机关不时以社会管理创新之名行“越权创新”之实。所谓“越权创新”,即单纯强调社会管理,只看结果而忽略前提,具体而言即部分司法机关为了凸显其社会管理及其创新能力,不顾自身工作规律,甚至忽略自身法定权限,为一定社会管理或社会管理创新的行为。这种“越权创新”既可能指司法机关推出的管理手段、机制及措施具有违法性,或者说,虽不违法但却与法律法规的规定或宗旨不匹配,也可能是司法机关的具体管理行为存在违法性,或虽不违法却与法律法规之规定或宗旨不吻合。前者可称作抽象的“越权创新”;后者可称作为具体的“越权创新”。总体上而言,由于这些现象常常寓居在声势浩大的社会管理创新运动浪潮之中,以致于未引发足够的重视和担忧。然而,无论是抽象“越权创新”抑或具体“越权创新”,对司法社会管理创新以及社会主义法治事业的负面影响却远远大于其他社会管理创新不足导致的种种问题。下面借助已有的公开报道,以最为常见的两种现象作为分析对象,分别探讨抽象“越权创新”与具体“越权创新”。
  有报道指出,陕西省某法院推出了案件一律免收诉讼费的制度,或者称之为一种做法。显然,这种一概不收诉讼费的做法从根本意义上讲在于实现“接近正义”(access to justice),对此,似乎无可厚非。从某种人文主义立场出发,我们还可以发现,该种做法的确可能在很大程度上关照到弱势群体的诉讼利益与司法权利。这近乎于司法救助,是保障民生、改善民生在司法实践中的具体体现,也是通过司法予以社会管理的有力举措,更是司法社会管理创新的体现之一。正所谓:“使原本自居为弱势的群体看到自己权利被维护和救济的希望,使社会和人心安定下来”。[6]无疑,出于社会秩序维护与稳定的考虑,司法实践中应当充分地体现出扶助弱势群体、打击非法行为、促进社会公平、落实社会正义等行为特质。但笔者认为,这种无条件免收诉讼费的做法属于抽象的“越权创新”。依据现行法律法规,相当部分民商事类诉讼案件、执行案件都是要收取特定费用的,至于对社会弱势群体的缓、减、免则是通过相应的司法救助制度予以实现。即使现行司法实践在相当程度上没有实质性地给弱势群体提供充分、及时、有效的保护,这也不能成为“越权创新”的理由。这毕竟属于已有制度落实不力的情形,而非需要超越现行法律、法规予以创新的范畴。
  有关具体的“越权创新”问题,可见于当前的司法能动、“调解优先”、“大调解”等司法理念、政策在具体举措中的体现。应当说,为了提供司法人民性,为了确保司法的高效、司法之可接受性,司法能动、“调解优先”、“大调解”等具有社会管理创新意义的理论、政策及机制是具有时代必要性的。然而,在具体司法运行中,往往为了强调调解率、强调法院与其他机关部门的协助、配合,某些具体的“越权创新”行为也被掺杂在了司法活动之中,比如“以判压调”、“以调拖判”之类。这些具体的“越权创新”行为往往损及司法机关独立行使司法权的宪法精神,违反审判原则。也正是在此意义,有学者指出,要处理好依法独立审判与互动联动的关系。作为一项重要的宪法原则,法院独立公正行使审判权是指不受行政机关、社会团体和个人的干涉,是人民法院公正审判的基本前提。但司法社会管理创新过程中往往会存在与其它社会建设和社会管理主体共同合作的问题,也只有增进互动联动,发挥各自优势,才可能形成社会管理创新的整体合力。因此,既保证互动又不违反法律法规之原则、精神,则需要一系列恰当的协作机制。[7]在实践中,也同时存在一些类似的工作机制或者说相对成熟的做法,比如为了发挥行政机关的协调纠纷、稳控矛盾的资源优势,法院在法律理解、法律建议、法律适用等方面发挥专长,依凭能动司法分析社会管理中的问题,给党委、人大、政府及相关部门提供智力支持,帮助后者提升社会管理的水平。但是,在此过程中可能出现的具体“越权创新”仍然值得警惕。
  总体而言

  ······

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