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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
生态修复制度基本范畴初探
【作者】 魏旭【作者单位】 华南农业大学人文与法学学院
【分类】 环境保护法【中文关键词】 生态修复;制度化;基本范畴
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 1
【摘要】

在生态修复的实践需要日益突出、自然学科研究逐渐走向成熟、地方立法趋于丰富的时代背景中,关于生态修复制度的基本研究却处于阙失状态。对生态修复制度的核心概念、法益、制度边界、义务主体、实现路径的基本研究是探讨制度构建的学术地基。生态修复制度核心要义在于根据“受益者负担”原则要求受益者对污染行为或开发利用自然资源的行为而造成的生态失衡承担恢复、修整并使之实现良性循环完善,达到这一核心要义必须采取预防性、社会化、公私兼济的环境法律应对。

【全文】法宝引证码CLI.A.1210721    
  一、问题的提出:生态修复制度规范化与学术研究的起点
  基本范畴是一个相对、动态发展的概念,其重要性不言而喻。虽然在讨论一项具体制度时并不必然形成不同的学说流派(学派),但对于一项新生制度,无论从优化制度发展路径的角度,还是从有效学术支撑的角度,从基本范畴入手均是无法回避的起点。
  严格意义上,生态修复制度并不是一项崭新的制度:我国有关生态修复的立法和实践早已有之,但正式进入专门的规范化进程和学者讨论视野存在滞后性。在立法上,早在20世纪80年代末,我国在《土地管理法》(1986)、《土地复垦规定》(1989)中确立土地复垦制度,在《水土保持法》(1991)中规定预防水土流失的生态修复;其他应对不同环境要素所作的生态修复规定亦逐渐出现,散见于《矿产资源法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《水污染防治法》、《循环经济促进法》等全国性法律,虽然上述立法并未明确确认生态修复制度,但已体现了生态修复制度的初步萌芽。浙江、沈阳、黑龙江等地方生态修复立法也踊跃出现。[1]在实践上,我国自20世纪90年代末开始,在国家层面与地方层面均已开始一系列的环境修复工作,例如国家“三河、三湖”重点水污染治理工程“国家863计划——太湖水污染控制与水体修复技术及工程示范”、“国家973项目——东北老工业基地环境污染形成机理与生态修复项目”、广东珠江整治项目、湖南湘江整治项目等,已经取得良好社会效果或正在推进。[2]司法层面也出现了以生态作为环境侵权损害救济手段的案例,例如泰州天价环境污染赔偿案[3]、贵阳市两湖一库案[4]、锡山区人民检察院诉李某、刘某破坏道路交通环境公共安全案[5]等。但是,将生态修复作为一项专门制度加以规范的法制进程却是缓慢的——2009年环境保护部提交国务院审批的有关污染场地土壤修复的规章[6]至今仍未得到正式批准,遑论全国立法层面的进展;即便是已有的前述立法资源对生态修复的规定也很零散,对生态修复的制度本旨存在错位也是生态修复制度早已存在却无人知晓的根本原因。在学术研究上,现有文献绝大多数是关于生态修复技术层面的探讨,对生态修复的法学理解和探析更是远落后于实践的需要[7]——对于何为生态修复、生态修复的类型化、生态修复与其他环境法律制度的边界等根本性问题均无人探及。[8]
  基于上述脱节现象,笔者有感于从制度的若干基本范畴切入对生态修复制度进行法学基础性、系统化梳理何等重要——这不仅是学术研究的起点和本源,也是制度构建的必要根基。关于“制度的基本范畴”本身并不存在统一的看法——哪些因素属于基本范畴仁者见仁、智者见智。例如,制度的内涵、主体、客体、模式、权利义务的来源等,都可被纳入制度基本范畴的领域。笔者在此选择了关于生态修复制度的若干基本问题,包括概念、法益、制度边界、义务主体及实现途径进行基础性研究,主要基于这几个方面是生态修复制度得以构建的基本着力点,又是学界对生态修复制度本身观点最为混乱的热点。唯有将这些关节点理顺,关于生态修复制度的进一步的思考——诸如制度内核如何构建、制度风险如何防范、制度的社会效益如何保障等才能建立在坚实的基础性规范分析之上。
  二、生态修复的关联概念辨析
  “概念乃是解决问题所必需的必不可少的工具。没有限定的专门概念,我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。没有概念,我们便无法将我们对法律的思考转变为语言,也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传达给他人。”[9]生态修复概念是生态修复制度最基础、同时也是最混乱的问题,目前关于生态修复及相关的名词包括:生态恢复[10]、生态重建、土地复垦[11]、环境修复[12]、环境恢复[13]五个。其中,较易区分的是生态重建、土地复垦与生态修复。生态重建,从字面上理解有“重新建设、重新建立生态环境”之意,有学者指出,这一名称可能存在歧义:一是重新建立原有的生态环境,而不加以改善和修整;二是拋弃原有的生态环境建立新的生态环境。[14]因此生态重建并未能很好表达出生态修复的准确内涵,反倒有拋弃而另寻它途之嫌,显然与生态修复内涵无法契合。土地复垦,根据最新修订的《土地复垦条例》(2011年)二条规定,“本条例所称土地复垦,是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地,采取整治措施,使其达到可供利用状态的活动。”可见,土地复垦是仅针对单一环境要素——土地所做的修复和整治,概念内涵远远小于生态修复,只是生态修复的一种手段。
  除易存难,排除混淆度较低的概念之后,余下四个概念——生态修复、生态恢复、环境修复、环境恢复——溯本还原归入两个问题:“生态”还是“环境”?“修复”还是“恢复”?人丑就要多读书
  “生态”与“环境”总是形影相随,但二者并非同一概念。生态是生态系统的简称,是指“生态群落之间,生物与环境之间,在一定的时间、空间范围内通过不断的物质循环、能量流动与信息传递所形成的相互联系的统一整体。”[15]环境的定义在不同学科有不同范畴,环境科学上所称环境实为人类环境的定义,“在环境科学中,一般认为环境是指围绕着人群的空间,及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素的总体,但也有些人认为环境除自然因素外,还应包括有关的社会因素。”[16]这与我国《环境保护法》中所甩“环境”定义一致。因此“生态”范围大于“环境”,它不仅包括无机环境,也包括有机生命体(包括人类)。
  《现代汉语词典》中“恢复”一词,意指:(1)变成原来的样子;(2)使变成原来的样子,把失去的收回来,恢复原状,恢复失地等。[17]而“修复”则指:(1)修理使恢复完整;(2)有机体的组织发生缺损时由新生的组织来补充使恢复原来的形态;[18]二词均具有“还原”含义,确实具有高度相似性。但“修复”一词具有的“修整、修理”的动态性含义,而“恢复”更强调结果还原至原状的静态效果;且“恢复”的后果是原状,而“修复”强调通过修整、修理,不仅恢复原状,有可能修复至比原状更佳的状态。因此,有学者指出,“从字面含义可知修复是一个包含恢复的过程,不仅强调恢复的意义也注重恢复后的修整。从社会意义来看修复明显有休养生息、修整之意,其社会发展意义远大于恢复一词。”[19]
  从上述分析叠加可知,生态修复应是环境修复的上位概念,其不仅包括了对纯粹无机环境造成污染的修复(环境修复),也包括对生态系统退化、资源枯竭的修复(自然资源修复);生态恢复只是强调将生态系统恢复到被破坏、被打破平衡、退化之前的状态,生态修复则强调对生态系统的修整、恢复,使之回复动态、相对、稳定的平衡状态,发挥生态平衡效应,亦即“在恢复基础上,同时强调对原有生态环境的修整,强调生态环境的进一步改良和生态环境的全面改善,有利于生态环境与人类社会的和谐发展。”[20]
  三、生态修复制度保护的法益——生态利益优先的多层利益考量[21]
  法益是指根据宪法的基本原则,由法所保护的,客观上可能受到侵害或者威胁的人的生活利益。[22]明确的法益是指向制度终极目的的风向标,任何一项法律制度必以其所保护的利益为起点,又以该利益的实现与保护为终极目标。
  生态修复制度以生态系统的恢复、修整、完善,使之回复生态平衡状态为本义,生态系统本身的良性运作而产生的生态利益无疑应当成为其保护的价值核心。“(生态价值或者)生态利益是生态系统对于人类生存和发展的功用性在人类价值观念和意识形态领域的映射。”[23]解读生态修复制度法益的前提是:必须对传统“人类中心主义”环境法益观进行颠覆性改造,树立深层“生态中心主义”独立环境法益理念,以生态平衡、自然利益为制度坐标展开权利义务构建。以“生态中心主义”理论为基础的独立环境法益多为环境刑法学者所倡导,[24]笔者认为,生态修复制度比任何环境法律制度、任何环境法领域更需要强调“生态中心主义”的核心理念——生态修复源于矫正生态失衡的渴求,如若失却以生态利益为根基、继续沿用“人类中心主义”理念将生态环境作为实现人类利益需求,尤其是人类对物质利益的需求的工具,则根本扭曲制度的本质——事实上,生态修复制度在许多方面都要求抑制人类私欲,突出自然规律、生态原则的决定性意义,这也是众多自然科学领域学者在研究生态修复规范化运作问题时所提出的关键原则之一。[25]
  但是,生态利益是否生态修复制度唯一的价值取向?笔者认为,时至今日人类对自然界的开发足迹已经无处不在,剥离其他相关利益而单取生态利益并不现实——生态系统不仅仅是万物栖身之所,也与人类的社会化息息相关,单一的法益定位意味着生态修复制度在确定修复方案和修复目标时只需一味顾及生态利益即可而无需理会不同修复方案所耗费的社会及经济成本,此其一。其二,我国环境立法长期以来并未摆脱“人类中心主义”,尤其人类经济利益凌驾于环境利益的现象长期存在。生态修复作为一项环境法律制度,无法突破环境法整体发展掣肘而直接从“经济优先”思维跳跃到无视经济社会成本的极端生态中心主义。
  笔者认为,生态修复制度应以生态利益、经济利益、社会利益三种效益协调发展的多元立体法益体系——以生态利益为第一顺位核心保护价值,同时也兼顾生态修复的经济利益与社会效应。生态修复不仅仅要修复受到损害的生态系统,也要以“修复由于自然生态系统受损而导致的人与自然,人与人之间的关系的损害,建立和谐的社会”为制度目标,[26]充分考虑修复方案甄选、实施过程中利害关系人的利益机制与修复标准选择,既强调环境要素的恢复、修整,也强调非环境要素(人类)与无机环境之间的共生和良性演替;既突出受损害、已退化的自然环境为第一顺位保护对象,也允许、尊重、促进生态好转所衍生的经济利益和社会效应——可持续发展的实质是生态修复制度最大的制度魅力所在。
  四、生态修复的制度边界——与限期治理制度、恢复原状制度比较
  一项制度得以生成、确立是一个多方力量的合力结果——不仅需要社会对新制度目标的内在需求动力,也取决于现有法律资源对新社会问题的外在供给不足。因此,我们在讨论生态修复制度的所有制度内容设计(即制度可行性)之前,必须考察的一个问题是:生态修复制度是否必要?现有的法律资源中对拟建立的生态修复制度所欲实现的目标是否能提供解决方案?这一问题的论证关系到生态修复制度与现有相近似的法律制度是否具有创新以至于是否需要通过立法确立、承认其存在。在现有的法律体系中,笔者认为,有两项制度与生态修复制度具有高度的相似性,一是限制治理制度,二是恢复原状制度。
  (一)生态修复制度与限期治理制度的对比
  限期治理制度,是指对排放污染物超过排放标准、超过污染物总量控制指标或者造成严重环境污染的排污者,由有权限的行政机关责令其在一定期限内治理环境污染,实现治理目标的制度。[27]这一制度最初见于1989年出台的《中华人民共和国环境保护法》(下简称《环境保护法》)18、2939条的规定,2014年《环境保护法》修正案60条对其进行修正与整合。[28]除此之外,《水污染防治法》、《大气污染防治法》、

  ······快醒醒开学了

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