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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
我国农业适应气候变化立法初探
【作者】 晋海【作者单位】 河海大学
【分类】 立法学【中文关键词】 农业;适应;气候变化;立法
【文章编码】 1007-788X(2010)03-0006-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 3
【页码】 6
【摘要】 气候变化已显著影响我国农业生产,粮食自给能力受到严重威胁,必须加强我国农业适应气候变化立法,保障我国农业适应行动的顺利开展。农业适应自然科学研究、国内外农业适应实践以及政府与社会适应意识的提升,为我国农业适应立法奠定了必要基础。应以农业气候影响与评估、农业适应规划等制度为基本框架,建立我国农业适应立法制度体系。除资金制度采用单行法形式外,我国农业适应立法宜采用全面修订相关立法,并在相关立法中增设农业适应法律制度的模式。
【全文】法宝引证码CLI.A.1160957    
  
  适应是应对气候变化的重要战略。对于发展中国家来说,适应战略尤为重要。农业是我国国民经济基础,同时也是最易受气候变化影响的部门。气候变化已显著影响我国农业生产,粮食自给能力受到严重威胁,因此,研究我国农业适应气候变化立法(以下简称农业适应立法)问题,具有重要现实意义。我国农业法、水土保护法、环境保护法、气象法等法律法规与我国农业适应气候变化关系密切,并为我国农业适应气候变化行动的开展提供了一定的法律基础。在此情况下,我国还需要进行农业适应立法吗?立法条件具备了吗?立法内容主要应该有哪些?立法模式又如何选择?本文拟对上述问题进行考察,以期对我国进行农业适应立法有所裨益。
  一、我国农业适应立法的必要性
  (一)各种农业适应措施的有序、高效运转需要立法保障
  适应是复杂的社会变革,{1}农业适应也不例外。农业适应不仅涉及许多技术措施,如农业育种和选种技术、灌溉与节水技术、新型肥料与农作物病虫害防治技术等等,也涉及许多农业管理策略,如农业区和农作物类型调整、水土流失控制、农业基础设施改造、气候变化和气象灾害监测预警系统建设等。许多措施与我国农业法、环境保护法、气象法等相关法律有关,加强上述法律的执行,对于提高我国农业适应气候变化能力具有重要意义。但是,除此之外,国家仍须通过农业适应立法,建立农业气候影响与评估制度、农业适应规划制度、农业适应知识管理制度、农业适应技术开发与共享制度、适应技术行政指导制度等,才能充分发挥各项措施的最大效能,切实提高我国农业适应能力,保证国家农业适应行动的顺利开展。
  (二)建立科学的农业适应管理体制需要立法保障
  农业适应工作的顺利开展,需要有科学的农业适应管理体制作保障。农业适应气候管理工作具有综合性、交叉性和层次性特点,建立农业适应管理体制需要处理好横、纵两方面关系。从横向关系看,农业适应主要关系到农业生产和农业的可持续发展,农业适应工作应由农业行政主管部门进行统筹安排,统一组织与管理。但是,除农业生产外,农业适应工作还涉及水利建设、水土保持、气象灾害监测、技术开发等诸多工作,水利部门、林业部门、气象部门、科技部门等相关部门的密切配合与协作不可或缺,因此,应当通过立法,明确农业部门及相关部门的职责分工,理顺农业部门与相关部门之间的关系。从纵向关系看,农业适应具有区域性特点,农业适应需要地方政府针对本地区的具体情况,制订出切合当地实际的制度与政策,地方政府处在应对气候变化的最前线。在中央政府的统筹安排下,为地方政府预留“活动”空间,充分调动地方政府的积极性,是农业适应气候变化工作能否顺利开展的关键所在。总之,通过农业适应立法,合理处理好纵、横两个方向关系,建立科学的农业适应管理体制,是我国开展农业适应行动的必然要求。
  (三)履行气候变化国际条约、加强国际气候变化合作需要立法保障
  《联合国气候变化框架公约》规定,所有缔约国均需制定与实施国家或区域性计划,充分适应气候变化(第4.1.b款),并且对需要采取适应措施的具体领域作了明确规定:农业、水资源、沿海地区以及易受旱灾和沙漠化及洪水影响的地区等(第4. 1. e款)。我国是《联合国气候变化框架公约》的缔约国,有义务与责任按照公约有关规定切实履行义务和责任。加强我国农业适应立法,建立农业适应管理体制及农业适应法律制度体系,是履行《气候变化国际公约》的重要举措。作为一个发展中国家,我国在适应气候变化过程中,特别在技术、资金以及制度建设等方面面临不少困难,通过农业适应立法,建立相关制度,支持、鼓励与引导农村社区、农户与地方机构加强与国外交流,学习国外先进经验,努力争取全球环境基金(GEF)、气候变化特别基金(SCCF)等国际基金和发达国家技术与资金方面的支持,也是一个气候变化适应的重要举措。
  二、我国农业适应立法的可行性
  (一)农业适应的自然科学研究为我国农业适应立法奠定了必备的自然科学基础
  鉴于我国农业生产的极端重要性以及我国农业的脆弱性,我国农学、地理学、气象学、环境科学、管理学等学科学者早在上世纪九十年代中期便开始系统研究我国农业适应气候的具体措施与对策,出现了大量关于农业适应气候变化的研究成果。研究内容广泛,包括我国农业的脆弱性和敏感性、气候变化对我国农业的影响、技术与政策在应对与适应气候变化中的作用、具体的农业适应措施与对策、特定地区或特定农作物适用气候变化的对策、政府在农业适应中的作用等等。农业适应气候变化也是国际气候变化应对研究中的一个热点问题。国外关于农业适应的研究更深入、更广泛,它包括降低粮食安全风险、农业脆弱性识别、确定农业技术研究优先方向、加强对基因资源与智力成果的保护、调整商品与贸易政策、决策机制与资源分配、人权与气候适应、贫困地区适应气候变化的困难、知识管理、能力建设和技术转移在农业适应气候变化中的作用等等。[1]我国农业适应立法,要在全面吸收国内外相关自然科学研究成果的基础上,将各项农业适应措施与对策规范化、制度化,才能保证我国农业适应行动合法、有序和高效进行。
  (二)国内外农业适应气候变化实践为我国农业适应立法奠定了必要的经验基础
  为提高我国农业适应能力,积极应对气候变化风险,我国许多地方在全球环境基金和一些发达国家的支持下,根据本地具体情况广泛开展了农业适应气候变化工作,积累了一定的经验。例如,2008年,黄淮海流域5省及宁夏回族自治区利用气候变化特别基金提供的500万美元赠款,开展适应气候变化的农业开发示范和试点项目,采取了开发替代型水源,使用节水农业技术,促进适应型灌溉排水的设计和管理等适应措施,积累了一定农业适应经验。{2}2009年,中国与英国和瑞士等国的“中国适应气候变化合作项目”,针对气候变化对中国农业、水资源、草地畜牧、极端天气事件以及灾害、人体健康等具体领域影响,开展详细的风险评估,并将评估结果纳入地区发展和适应目标。{3}农业适应除了具有区域性特点外,也具有全球性的特点,国外农业适应经验借鉴也不可或缺。随着适应意识的不断提高,国外许多发达国家和发展中国家纷纷开展农业适应工作。例如,印度农业部门在立法、规划、种植、技术与研究等方面采取措施,帮助管理气候变化带来的风险。成立了风险管理小组,制定政策法规,对最脆弱的行业和人群进行风险指导,制定重要的目标,特别是将计划与减少贫困结合起来实施,减少气候变化带来的风险。{4}加拿大农业部门在政府和制度政策计划选择、土地地形变化、不同粮食种类的选择、新技术研究、使用人工系统提高水资源利用,防止土壤侵蚀等方面总结了96种不同的农业适应方法。[2]国内外农业适应气候变化工作的经验积累,为我国农业适应立法奠定了必要的经验基础。
  (三)政府与社会适应气候变化意识的提升为我国农业适应立法提供了稳定的社会基础
  气候变化问题已引起全世界的广泛关注,成为当今人类社会亟待解决的重大问题。“适应气候变化是应对气候变化措施不可分割的组成部分。对于广大发展中国家来说,减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战,而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。”{5}我国政府高度重视气候变化适应问题,成立了国家气候变化对策协调机构,出台了《中国应对气候变化国家方案》,采取了一系列适应气候变化的政策和措施,积极应对气候变化。各省也在中央的指导下,纷纷出台应对气候变化实施方案,具体落实适应气候变化各项政策。“广受关注的洪水、暴风雨等极端气候事件,也使社会和普通民众在沉重的代价中,提升了关注气候问题的意识。”{1}政府与社会关于适应气候变化意识的提升,已使我国具备了农业适应立法的社会基础,并且其紧迫性日益凸显。
  三、我国农业适应立法的制度框架
  为了增强我国农业适应能力,保障粮食安全,促进农业可持续发展,需要在贯彻风险预防、政府引导、公众参与、尊重地方性知识等基本原则的基础上,以下列农业适应法律制度为基本框架,构建我国农业适应法律制度体系。
  (一)农业气候影响与评估制度
  农业气候影响的识别与评估,是农业适应行动的起点。气候变化对我国农业生产既有消极影响,也有积极影响,但主要是消极影响。消极影响包括“农业生产的不稳定性增加,产量波动大、农业生产布局和结构出现变动、农业成本和投资增加”等。{6}积极影响包括二氧化碳浓度增加有助于植物生长,高纬度地区农作物增产等。应当建立农业气候影响与评估制度,明确农业气候影响与评估机构,确定农业气候影响与评估的范围,规定研究成果发布的程序与途径、方式,保证相关政府部门及农户方便、及时获取相关信息,为政府和农村社区与农户采取必要适应措施,减少损失并实现潜在效益提供必要支持。
  (二)农业适应规划制度
  “凡事预则立,不预则废”。农业适应是一项系统工程,不仅涉及短期的经济利益问题,也涉及长期的粮食自给能力和农民生计问题;其工作不仅涉及农业部门,也涉及水利、林业、气象、技术、财政、教育等诸多部门;不仅与其他领域的气候适应问题相关,也需与农业减缓行动相协调。因此,为形成全社会重视和参与农业适应的强大合力,在农业气候影响识别与评估的基础上,通过农业适应规划制度,对农业适应行动作一个长期、综合和全局的安排必不可少。在农业适应规划制度中,应明确中长期农业适应的基本目标、农业适应的基本原则、具体的行动方案、各相关部门的职责与分工、与相关活动的协调与配合等具体内容。农业适应规划应当是国家气候变化应对规划、农业发展规划中的一个重要组成部分。
  (三)农业适应技术开发与共享制度
  农业适应的技术性,决定了建立农业适应技术开发与共享制度的重要性。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}张梓太,张乾红.论中国对气候变化之适应性立法[J].环球法律评论,2008(5):57- 63.
{2}国家发展和改革委员会.中国应对气候变化的政策与行动—2009年度[R/OL]. [2010-2-18]. http://www. ccchina.gov. cn/WebSite/CCChina/UpFile/Fi1e572. pdf.
{3}中国与发达国家首个适应气候变化多边项目启动[EB/OL]. [2010-2-15]. http://www. ipcc. cma. gov. cn/Website/in-dex. php? ChannelID=72&NewsID=1050.
{4}Anand Patwardhan.适应气候变化的战略与政策[C]. 2008年气候变化与科技创新国际论坛论文.
{5}中国应对气候变化国家方案[EB/OL]. [2010-3-17]. http://www. ccchina. gov. en/WebSite/CCChina/UpFile/Filel89.pdf.
{6}林而达,杨修.气候变化对农业的影响评价及适应对策[C]. 2003年气候变化与生态环境研讨会会议论文.
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