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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
气候变化法律应对实证分析
【副标题】 从国际公约到国内法的转化
【英文标题】 Analysis of Legal Strategy against Climate Change:From Outer System to Inner Rules
【作者】 郭冬梅【作者单位】 西南政法大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;法律问题;外部;内部;理性回归
【英文关键词】 climate change;legal problems;exterior; interior; rational regression
【文章编码】 10. 3969/j. issn. 1001-2397. 2010. 03. 05
【文献标识码】 A【期刊年份】 2010年
【期号】 3【页码】 41
【摘要】

气候变化问题的全球性决定了构建应对气候变化对策必须集合各领域的通力合作的,法律应对机制是必不可少。以往,我们常常将关注点放在气候变化国际法律制度领域的基本问题研究上,而未真正对气候变化国际法律制度进行认真剖析,找出其目前和未来发展阶段的不足之处;更没有在国际实证分析的基础上,结合我国目前的实际情况,做出完整的法律构架,实现国际法的国内法转化,使气候变化的应对能真正落到实处,毕竟《京都议定书》的实现需要各国知之践行;尽管有必要强调共同但区别原则,但是中国作为负责任的大国,有必要提升“道义责任理念”,从自身内部法律实践做起,为温室气体的减排落实真正尽一份力。

【英文摘要】

Global climate change requires that we should cooperate with each other all over the world sothat we could enact relevant laws. We used to focus on the fundamental issues of the international legal institu-tions for the climate change,not on the problems and shortcomings of these institutions. More over, we failed toproceed a contrastive analysis between these institutions and the international conventions of economic develop-ment,and failed to set up a complete legal system for these issues on the basis of international demonstrative a-nalysis with concern of our country’s factual circumstances in order to realize reasonable return from“interna-tional law” to “domestic law”.After all,the obligations of“green house emission” regulated in“Kyoto Proto-col” should be understood and carried out by all the countries. As a responsible developing country,Chinashall make further research on the related issues and try our best for the emission.

【全文】法宝引证码CLI.A.1149303    
  自1980年代末以来,全球气候变化不仅仅成为国际社会共同关心的重要环境问题,同时也发展为人类能否可持续发展的生存问题。气候变化问题以及应对气候变化所需采取的措施,涉及自然生态系统和人类生产生活的方方面面。气候变化所导致的气温增高、海平面上升、极端天气与气候事件频发等,对自然生态系统和人类生存环境产生了严重影响。气候变化问题已引起全世界的广泛关注,成为当今人类社会亟待解决的重大问题。
  国际社会针对以上情况,并未袖手旁观,在不同的历史阶段,达成了诸多国际协议。但是,无论是《联合国气候变化公约》提供的应对气候变化的国际合作基本法律框架和原则,还是《京都议定书》具体规定的温室气体量化减排义务,都仅仅停留在国际法的领域。而在各国国内法领域,都需要在公约的指导下建立自己的法律应对体系,使得公约的执行真正落在实处,实现“外部”到“内部”[1]的理性回归,而不是成为各国顶礼膜拜的“花架”。中国作为一个负责任的发展中国家,对气候变化问题给予了高度重视,专门成立了国家气候变化对策协调机构,并根据国家可持续发展战略的要求,采取了一系列与应对气候变化相关的政策和措施,为减缓和适应气候变化做出了积极的贡献。作为履行《气候变化公约》的一项重要义务,中国政府于2007年6月4日制定了《中国应对气候变化国家方案》[2]。该方案明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施;另外2008年10月中华人民共和国国务院新闻办公室又对外公布了中国自己的白皮书:《中国应对气候变化的政策与行动》,我们可以将其看成是中国应对气候变化实践迈出的第一步,也可以看成是中国自己的“京都议定书”,只是该行动政策在一些方面还规定得比较简约,也没有相应的法律约束机制保障,所以在与国际政策衔接以及法律制度的完善方面还需要我们做出更多的努力。{1}因为第一个承诺期(2008年-2012年)后,我国可能会应国际潮流和国际社会气候变化外交的压力做出减排承诺。如何从法律的层面做好相关应对措施准备,笔者将分“过渡期”完善和“未来期”构想予以架构。从外到内、从点到面、由近至远。
  一、气候变化法律应对的国际法实证分析
  尽管《京都议定书》对气候变化公约的具体实施提供了合理有效的执行方案,但是《京都议定书》还存在一些不足之处,需要我们认真剖析,从而为气候变化应对“外部”到“内部”的理性回归做好准备,为我国相关法律制度完善提供借鉴,制定出适合本国国情的气候变化执行方案。
  可以说,《京都议定书》朝着温室气体减排方向迈出了可喜的第一步,但作为各方谈判妥协的产物,它仍遗留下许多悬而未解的“后京都”问题。其实全世界都应该认识到,“我们是在同一个战壕里。”共同应对气候变化,在联合国框架内讨论未来的国际减排协议。
  对于京都议定书,笔者拟分先天缺陷和后期执行困境两部分予以分析:
  (一)《京都议定书》的先天缺陷
  1.减排的基准年存议及设计初衷低
  温室气体量化减排义务不仅是《京都议定书》的核心义务,也是应对气候变化国际法律制度的核心义务之一,它是目前国际社会最为关心的问题。由于《京都议定书》的谈判时间较为紧张,且涉及各方核心利益,其规定的温室气体量化减排义务存在不合理之处,最突出的表现就是减排的基准年存议及设计初衷低。公约的重要目标是到2000年把大气中的温室气体浓度稳定在1990年的水平,然而多数主要国家都没能实现这一目标,执行谈判中依然将1999年作为基准年,的确使人心存疑惑,对此可以评价为执着,但笔者认为也需考虑各国自身执行力的实际情况,否则就会出现“开出天价,无人买单”的局面。另外在减排任务分配上,也没有充分认识有些国家的“潜力”,出现“多者富裕,少者紧缺”的现象。对于勇于承担更多任务者,我们的态度应该是积极鼓励,而非压制。例如,早在谈判制订《气候变化公约》时,欧盟就曾提出2000年应在1990年基础上减排20% {2}192。在谈判制订《京都议定书》过程中,欧盟曾在研究的基础上建议设定减排15%的指标,这说明,有些国家是有巨大的减排潜力的。而《京都议定书》所设指标只是欧盟提议的三分之一。分析表明,如从主观上愿意遵守并执行《京都议定书》,客观上,附件一国家完成《京都议定书》为其设定的减排指标均无实质困难,这不仅包括已经批准《京都议定书》的欧盟最初的15个成员国、日本、加拿大、新西兰等,也包括拒绝批准《京都议定书》的美国和澳大利亚。这说明,一些国家在最后也是考虑到了温室气体排放遏制与本国经济的冲突,所以在真正达成协议时有所保留。这正印证了一个道理:在寻求中间路线时,往往是不公平的。应该综合考虑发达国家的过往排放量,根据不同的情况,在发达国家之间也做出一个不同的减排标准和目标、计划。对工业化程度高,世界“温室气体”排放升高有“突出贡献”的国家就应该多承担减排任务,这样才能达到真正的公平。说简单点就可以归结为减排义务承担主体设置不科学,因为减排指标再度缩水附件一缔约方中除发达国家外,还包括大量经济转型国家。这些国家以前苏联加盟共和国和东欧国家为主,其经济水平在20世纪90年代有巨大滑坡,相应地,其温室气体排放量也较1990年减少了很多,很多国家至 2012年也未必能恢复到其1990年的水平。这些国家实际上不用采取任何措施,就能实现《京都议定书》为其设定的减排指标,而且还能超额完成任务。其超额部分数量巨大,其中一部分将以“温室气体减排额度”的形式,通过《京都议定书》设立的“灵活三机制”项目,以较低价格转让给发达国家,使发达国家更轻松地实现其减排指标。在今后承诺期中,经济发达国家可继续作为附件一中的国家之一部分承担减排义务,但应充分考虑到其经济水平的特点,为其设定较为严格的减排指标。同样的道理,具体到我国,在具体分配各省各市的减排任务时,也要考虑到过往发展和排放情况,根据具体的经济发展状况,决定承担多少任务。
  2.排放指标设置不合理
  《京都议定书》第3条第1款为附件一缔约方明确设定了一个整体指标,即2008年至2012年[3]温室气体排放总量从1990年水平至少减少5%;[4]《京都议定书》附件B为每一个附件一缔约方分别设立的具体减排指标,其累积之和实际为附件一缔约方整体减少5.2%。无论是5%,还是5.2%,这个指标都有些偏小,对应对气候变化没有实质意义,其形式意义大于实质意义。
  1992年生效的《气候变化公约》要求附件一缔约方在上世纪末将温室气体排放回复到“较早水平”[5]。从字面来理解,《气候变化公约》规定中的“较早水平”很容易引起歧义的,或者说是不明确的,是较20世纪末更早的水平,还是较《气候变化公约》通过时即1992年更早的水平,《气候变化公约》并未明确表明。这些现象在各国制定自己具体的实施计划时就要注意予以避免,注意用词的严谨性。当然,我们可以根据现在通常的理解去推测目前公约中相关词目的含义,笔者认为,考虑到《京都议定书》的基年与《气候变化公约》“较早水平”是一脉相承的,而《京都议定书》又将基年确定为1990年,所以我们有理由相信,《气候变化公约》规定的目的是要求温室气体排放回复至公约签署前,即1992年前某一年的水平[6]。
  综上所述,根据公约规定,附件一缔约方应在上世纪末将温室气体排放回复到1990年水平。在此基础上,根据议定书的规定,自2008-2012年,附件一国家要在1990年基础上减少5.2%。这意味着,从2000年至2012年,附件一国家平均每年只需减少1990年排放量的0.5%左右,即可实现《京都议定书》规定的量化减排目标。每年0.5%这样一个指标确实是偏小了一些。还有一点更为重要,笔者认为,温室气体的排放应该有一个阶梯性,不应该规定每年的排放标准相似或相同,应该将设置的数值逐年上升。因为自然资源也是不断消耗的,只有将数值设置为上升势态,才能抵消自然资源的自然消耗值,实现真正的减排目的。
  3.温室气体削减目标确定的科学性不足
  数量目标似乎考虑了各个国家的特殊经济状况和国家之间的公平性,但是数量目标的决定过程显得有些草率,只是政治妥协的结果,并无科学依据支撑。很多缔约方在并不清楚自己的减排经济负担、也未制定出清晰的操作规则之前就匆忙决定数量目标是不合适的。笔者认为今后的减排目标制定应该综合考虑各国的实际情况并在国际范围内通盘考量,当然科学数据的参考至关重要,这些都是气候变化治理的特殊性所提出的特殊要求。
  4.承诺期略短
  《京都议定书》规定的第一承诺期起于2008年,止于2012年,只有5年的时间。《京都议定书》通过后,国际社会对议定书规定进行了反思,认为第一承诺期只有5年,确实太短了,既不利于减排指标义务的履行和减排措施的长期执行,也不利于三个灵活国际合作机制的开展。因为任何项目的开展都是需要一个过渡和适应期的,如果时间太短,根本不能完成既定的目标,那么就只能依靠各国自觉的努力合作去实现,没有了法律的约束,相信效果就会大大不如从前。所以,对于第二个承诺期的时限,相关专家就提出应该长一些,但对具体期限尚无统一意见,笔者认为根据经济发展10至20年一个发展周期的经验,可以设定相应的温室气体排放年限。这样既有利于短期实施,也有利于长远实现。
  5.发展中国家尚未参与议定书承诺打遮阳伞就显得很娘
  发展中国家,包括中国目前尚未参与议定书承诺,这固然符合“共同而有区别的原则”,但随着包括中国在内的发展中大国的经济发展和温室气体排放的增长,发展中国家在2012年前不用承担减排义务,事实上成了美国为自己辩解开脱的理由。其实,从某种意义上来说,这也成为本文写作的初衷之一,因为只有中国在气候变化方面加强研究,努力做好自我约束,自我实现,才能带动全球气候变化应对的良好实现,维护一个负责任大国的良好形象。这需要我们“理性的”去对待目前“过渡期”未承担减排责任时的“个人表现”[7]以及“未来期”责任可能承担的问题。可以说现在最好的方法莫过于根据国际法制定相应的国内法这种方式。
  6.未设立关于技术转让的有效专门机制
  先进技术是实现可持续发展与有效应对气候变化的重要保障。《气候变化公约》和《京都议定书》都有明确的关于技术合作与转让的条款,特别是发达国家与发展中国家在这方面合作的条款。技术转让问题是历次《气候变化公约》和《京都议定书》缔约方会议的必谈议题,《气候变化公约》缔约方会议还专门设立了技术转让专家组,尽管缔约方会议为此通过了大量的决定,但都因规定过于原则而无法在现实中发挥积极作用。如要实质性推动技术合作,需要在技术合作与转让体制上有所创新,做出特殊安排{3}12。
  7.灵活机制有转嫁排放之嫌
  《京都议定书》为附件一中国家总体和各国设定的减排指标本已低得可怜,尽管如此,《京都议定书》还是为附件一的国家实现减排指标设定了各种灵活安排,这使得发达国家的实质性减排不断减少,造成了减排指标在实际中缩水。这些灵活安排主要表现在:其一,温室气体减排范围包括公约指出的六种温室气体,这使得发达国家可以选择减排难度较小的、次要的温室气体,而不是减排最主要的和减排难度较大的温室气体;其二,设立了所谓“灵活三机制”,即三种灵活的国际合作机制,允许发达国家在境外以低成本实现减排;其三,将造林、毁林、再造林以及农业活动的碳吸收“汇”的概念引入,发达国家可利用“汇”(即森林、草原、海洋等在大气中吸收C02的物质或过程)吸收CO2的作用来帮助实现减排义务。
  这样的设置对于发达国家来说,固然是“开面颜笑”,表面上似乎看起来也很公平,“有钱的出钱,有力的出力”,但是我们应该对过往排放有一个深度的总结,合理运用“公平但有区别原则”[8]。
  笔者认为,应该在今后的义务设置中考虑发达国家既应向发展中国家提供技术支持,又能对其自身有一个“量度”的减排承担。这样才能真正抵消其前期的“肆虐”,实现真正的公平。
  (二)实际执行过程中遭遇的困境
  1.实际执行中的资金数额不充足
  发达国家应向发展中国家提供资金支持,这是《气候变化公约》和《京都议定书》的明确规定。目前,《气候变化公约》下建立了“最不发达国家基金”,《京都议定书》下建立了“适应性基金”和“气候变化特别基金”。其数额都是十分有限,对帮助相关国家提高能力,推动各国有效应对气候变化的作用也是有限的,可以说是“杯水车薪”。一些发达缔约方曾单方面宣布将天文数字的资金用于支持发展中国家的工作,但由于这笔资金未纳入上述三个基金中,而是通过世行、亚行、全球环境基金、联合国环境署的项目、双边合作项目或援助等分散的渠道流向发展中国家,不仅其规模效应未能得以充分体现,而且其执行与否也无从查证。
  2.“灵活三机制”的执行程序和方法复杂
  三个灵活国际合作机制在为发达国家减小了减排难度和压力的同时,也为发挥市场因素的积极作用创造了条件,特别是为发展中国家提供了一些先进的技术和大量的资金,对发展中国家实现可持续发展有推动作用。《京都议定书》通过以来,国际社会的普遍反映是,“灵活三机制”的程序和方法学问题太过复杂,其中,规定发达国家与发展中国家项目合作的清洁发展机制的程序和方法学问题格外复杂,增加了项目开发成本,提高了门槛,不利于这些机制的大规模开展{4}45-46
  具体到我国今后的执行,也可以考虑在国内不同省市间搭建合作机制,正如“让一部分人先富起来,先富带动后富”一样,“温室气体减排”也应该“先进带动落后”,积极合作必不可少。
  3.气候变化适应问题关注度不高
  适应与减缓是应对气候变化的两个车轮,缺一不可。但由于种种原因,发达国家对减缓问题更为关注,因此,在现有机制下、关于减缓问题的安排占据主流,而关于适应问题的考虑未能得到同等重视。最近,在发展中国家一再要求下,国际社会才逐渐提高了对适应问题的重视,对该问题的考虑才刚刚起步。
  “适者生存”的道理人人都懂,具体到“地球人”,我们不应该仅仅强调气候环境对自身的“有效供给”,更应强调我们自身对气候变化有效控制的贡献。
  4.与其他条约的冲突
  美国倡议发起了“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“亚太清洁生产与气候伙伴计划”、“氢能经济伙伴计划”等多边或区域性国际安排。虽然这些文件均不具法律约束力,但它们的内容将对应对气候变化国际法律制度的发展产生重大影响。尽管在这些区域性多边安排的文件中均明确规定其遵守《气候变化公约》的原则和规定,是《京都议定书》的补充,而非替代,但是,如何更有效地协调和整合这些多边安排与应对气候变化国际法律制度,是国际社会面临的一个难题。
  二、从国际公约到国内法转化的理论分析
  (一)国际法律构架是国际社会共同需求解决的途径
  无论气候变化国际公约及其议定书在实践性上存在如何的“诸多不便”[9],我们也不可以否认其在现有情况下所发挥的作用。毕竟国际法的制定是国家意志之间的协议[10],没有统一协议的达成,就会变得“停滞不前”,其实,这也是我们通常所指的国际法的强制力是以国家单独、集体或通过国际组织采取措施为保障的。法律的基本特征之一,是法律对其主体具有强制性的拘束力,任何一个主体违反了法律,都要承担法律责任直至受到法律制裁。尽管不同于国内法的强制力,国际法并不是由国家有组织的强制机关如军队、监狱、警察、法庭等保证实施的,但是从现有状况来看,国际法、国际公约仍不失为目前解决气候变化问题的有效方式。毕竟在世界经济向前大步迈进的今天,想让人们摒弃人性的自私,放弃追求私利的欲望,也不是一件很容易的事。这个时候,通过多方协商而来的气候公约就成了各方自己实践的前提和指针。
  (二)气候变化公约最终需要国内法律的支撑
  1.国际法的国内转化适用
  有关国际条约在国内的适用和地位,目前各国的态度不一,普遍的做法是民商事范围内,条约可以优先适用;民商事以外的条约则需要根据与该条约相关的法律规定,结合条约本身的实际情况进行具体考察才能做出恰当的结论。例如,目前我国《宪法》没有做出统一明确的规定,条约的直接适用、条约与相关国内法并行适用、条约须经国内立法转化才能适用,这三种情况都存在。一般认为,在民商事范围内,中国缔结的条约与国内法有不同规定,条约可以优先适用。民商事以外的条约则需要根据与该条约相关的法律规定,结合条约本身的情况进行具体考察才能做出恰当的结论。如《WTO协议》在国内的实施就主要采取“转化”的方式,排除了《WTO协议》文件在中国法院的直接适用性。
  尽管,我国目前还没有明确地表明以何种方式去实现气候变化公约的目标[11],但我们可以从《中国应对气候变化国家方案》的制定以及各级地方政府的具体方案看出,我国不管是在目前规划还是“未来期”任务承担上,主要采取的还是“国际

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}国家发展改革委员会.中国应对气候变化国家方案(全文),前言部分。http://news. xinhuanet. com/ poli-tics/2007-06/04/contents-6196399.htm

{2}刘大群.《联合国气候变化框架公约》评述[J]. //中国国际法年刊[G].北京:中国对外翻译出版公司,1995:192.

{3}赵军.气候变化漫长的15年谈判[J]//中国国际法年刊[G]北京:中国对外翻译出版公司,2006:12.

{4}苏伟、赵军.蒙特利尔气候变化会议成果显著[J]//中国国际法年刊[G].北京:中国对外翻译出版公司,2007:45-46.

{5}张瑞丹.中国《省级应对气候变化方案》项目在北京正式启动[EB/OL ] . [2008 - 07 -01] http://www. cai-jing. com. cn/2008-06-30/100072301.html.

{6}谷安梁.立法学[M].北京:法律出版社,1993:54.

{7}博登海默.法理学—法律哲学与法律方法[M].邓正来,译,北京:中国政法大学出版社,1999: 326.

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