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【期刊名称】 《中国海商法研究》
全球治理视角下打击海上恐怖主义的法律机制问题初探
【英文标题】 Study on the global governance mechanism of maritime terrorism
【作者】 刘笑晨王淑敏【作者单位】 大连海事大学法学院大连海事大学法学院
【分类】 国际刑法学【中文关键词】 全球治理;海上恐怖主义;法律机制
【英文关键词】 global governance; maritime terrorism; legal mechanism
【文章编码】 2096-028X(2016)04-0098-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 98
【摘要】

海上恐怖主义作为陆上恐怖主义在海上的延伸,具有其独特的属性,对此国际法和国内法缺乏有效的规制。为此借鉴国际关系的理论——全球治理理念完善机制是十分必要的。这一法律机制主要包括三部分内容——国际组织机构、立法合作和联合执法的创新。在打击海上恐怖主义的问题上,中国作为负责的安理会常任理事国应当积极加入全球治理中,在完善本国立法的基础上,增加在国际立法中的话语权。对内开发单独的恐怖主义险,对外加强与其他国家海上联合执法,创建亚洲多国安全组织。

【英文摘要】

Maritime terrorism is an extension of terrorism on land and with its unique properties, it lacks of effective regulation from both international law and domestic law. It is necessary to improve the mechanism of global governance of maritime terrorism by reference to the theory of international relations. This legal mechanism consists of three parts, cooperation among international organizations, legislation cooperation and innovation of joint law enforcement. On the issue of combating terrorism at sea, China as a responsible permanent member of the Security Council, should get actively involved in the global governance and increase her voice in international legislation on the basis of improving national legislation. China shall develop separate terrorism insurance, enhance joint law enforcement at sea with other nations and put more efforts in creating an Asian multinational security organization.

【全文】法宝引证码CLI.A.1221053    
  “9·11”事件后,全球的恐怖主义不断地进化发展,打击更加困难。传统的恐怖主义袭击的目标多集中在陆地和空中,但是随着信息化时代的到来与贸易全球化的发展,海洋与网络也成为恐怖主义的新目标。由于海洋其自身独有的自然因素,使得海上恐怖主义袭击是在所有主要的恐怖战术中最难对付的。海洋运输成本低廉、承载量大,极易招致海上恐怖主义集团的袭击,对海运安全造成了巨大的威胁,甚至影响到整个国际社会的和平与稳定。
  一、如何界定全球治理视角下打击海上恐怖主义的内涵与外延
  (一)海上恐怖主义的内涵
  在探索海上恐怖主义全球治理机制的内涵外延之前,首先需要对海上恐怖主义做出界定。海上恐怖主义是恐怖主义发展的衍生品,由于其出现的历史较短,造成的危害未能像陆上恐怖主义那样被大多数人所重视。对于海上恐怖主义的定义,《公海公约》与《联合国海洋法公约》均未提到,直到1985年国际海事组织IMO通过了《制止危及海上航行安全非法行为公约》(简称SUA公约)首次将打击海上恐怖主义搬上国际舞台,但海上恐怖主义的含义至今语焉不详。
  目前恐怖主义缺乏一个在国际上公认的精准的定义。不同的法律体制和政府机构都对恐怖主义作了不同定义。如《2006年英国反恐法案》,认为恐怖主义具有以下特征:使用威胁等手段影响政府或恐吓大众或大部分民众;其目的带有政治性、宗教性或者是意识形态;其手段涉及针对人的严重暴力行为、危及他人生命、威胁公众安全、严重破坏公私财产、扰乱或严重影响电子系统。美国国务院与英国定义的角度相似,认为恐怖主义是类国家团体或其人员实施的有预谋的、出于政治动机的以暴力手段针对非战争目标的行为”。但是,有些国家甚至不情愿将恐怖主义的定义法律化,并赋予其法律约束力。{1}之所以要明确海上恐怖主义的内涵是因为不同的主体、行为方式的认定必然引发不同的应对措施,针对不同的群体范围治理手段有强有弱,而辨别行为是否属于海上恐怖主义行为也是选择适用不同法律规范的前提。
  以己之见,海上恐怖主义行为可以概括为未经授权的,没有任何权力或主权的实体,实施的针对无辜的人,其目的是引起人们恐惧状态,或通过暴力手段恐吓或胁迫政府、个人以及团体以达到其目的,在海上从事违反国际法的暴力行为或者帮助行为。
  (二)海上恐怖主义的外延
  在一些重要航线上的海峡多成为恐怖袭击的主要发生地,并且海盗往往与恐怖分子一起发动有针对性的恐怖袭击,那么对于国家来说二者之间的联系不可被忽视,也正是那些类似于位于阿拉伯半岛上的阿凯达基地组织的有着复杂结构的国际恐怖组织,增加了国家辨别分类不同形式的海上恐怖主义活动的难度。{2}
  1.海盗可以“转化”成海上恐怖主义
  关于海盗和恐怖主义的关系,学界主要有三种学说。
  首先是包含说,一是海盗包含海上恐怖主义,《阿拉伯制止恐怖主义公约》第1条明确规定:“《联合国海洋法公约》所规定的海盗罪属于恐怖主义犯罪。”这种学说认为,海上恐怖主义犯罪只是以暴力恐怖为手段,从事危害海洋安全、危害船舶和港口设施安全的犯罪活动,海盗仅仅是恐怖主义的一种形式。这一说法将一切海盗行为都当作海上恐怖主义处理,忽略了目的和手段的联系,也增加了预防与打击的成本。{3}包含说的第二种说法是海上恐怖主义包含海盗,这一观点的主要代表是中国著名国际法学者周忠海教授,他也认为由于国际法上严格定义的海盗行为的范围比较狭窄,难以完全适应打击危害海上航行安全非法行为的现实需要,因此《关于制止危害海上航行安全的非法行为的公约》弥补了有关海盗罪条约的不足,成为制裁危害海上航行安全犯罪的主要国际法依据。在某种意义上,该公约是习惯法上“海盗行为”定义的发展。{4}
  其次是区别说,区别说认为,按照《联合国海洋法公约》第101条[1]对海盗的定义,海盗罪不具有恐怖主义犯罪一般具有的政治目的或动机。克里斯托弗认为在区别说下海上恐怖主义是指“个人或团体使用暴力或威胁使用暴力阻碍破坏国际航运和海洋安全,并造成恐慌、恐吓平民,以实现其政治野心或目标的行为体系”。{5}
  第三是发展说,发展说的观点认为海上恐怖主义是海盗行为蜕变的结果,西方部分学者认为当海盗被赋予了“政治性”色彩,即“怀有直接或间接的影响政府或个人团体的意图,对船只及其乘客、货物或船员,或者港口采取的任何非法行为。”{6}那么它就发展为了海上恐怖主义。基于发展说,亚太安全合作理事会(Council for Security Cooperation in the Asia Pacific)认为恐怖分子采取的以海洋环境为特征的行为与行动,包括攻击在海上或港口的船舶或固定平台,或者上面所搭载的乘客或船员,袭击海岸的设施或建筑物,其中也包括旅游景点、港口或港口城市等。但发展说并没有从根本上解决海上恐怖主义本身的内涵界定问题。
  笔者认为,将区别说与发展说相结合更为适合。海盗与海上恐怖主义是一种“转化”的关系。传统观念上,海盗行为包含三个要素。首先,它是未经授权的暴力行为;第二,行为不是发生在任何国家的领海上;第三,是一艘船攻击另一艘船的行为。{7}从概念上看,海盗行为和海上恐怖行为在手段和发生地上有重合部分,也可以说海上恐怖主义行为的根源是海盗行为,只是动机不仅限于经济因素,还添加了政治目的、宗教目的等。另一方面,海盗与海上恐怖主义之间可以转化。也就是说,在某种条件下,海盗在获取某些国家政治组织的支持的情形下,就可能演变为海上恐怖组织的一部分。海盗的属性由此发生了改变。
  2.极端组织与基地组织在海上实施的暴力活动属于海上恐怖主义
  在东南亚国家,恐怖主义已成为其不可忽视的问题。激进的伊斯兰组织,比如伊斯兰祈祷团、摩洛伊斯兰解放阵线和阿布沙耶夫等发起的反对其政府的伊斯兰分裂活动也属于恐怖袭击,为此许多国家加强了其在政治、外交和军事设施的安全,因此极端恐怖分子也将他们的重心转移到了“软经济”目标上,其中最典型的目标便是海上运输,包括海上运输渠道。那么针对于此的暴力活动必然属于海上恐怖主义范畴。
  虽然极端组织与基地组织的总部和主要活动是基于陆地,但是他们已经开始看到海洋环境的好处,海洋环境既可以作为躲避现存的针对陆上恐怖主义安全措施的一种方式,也可以使他们通过破坏海上贸易获取利益并支持他们开展活动。2016年初,利比亚的国家石油公司发出求救,因武装分子袭击了利比亚东部石油港口锡德尔港的油罐,此前,利比亚最大的石油港口已经关闭了一年多。NOC网站上的一份声明表示,武装分子袭击了锡德尔港并放火烧毁该地,在2016年1月4日与保安人员的冲突中,ISIS炮击了拉斯拉努夫港区域的一辆坦克。港口是海运业的一部分,它是海上运输的起始地,ISIS正是通过袭击港口,直接扼住海上石油运输的咽喉。
  基地恐怖组织本身也与海运业有联系。本拉登和其基地恐怖组织曾拥有或控制大约十五艘各类货轮。{8}他们对船只的利用十分狡猾,所操作的船舶多伪装成商船,披上“合法的外衣”,以运送普通货物来掩人耳目,本身难以被发现。一方面利用这些货船经商赚钱,为恐怖活动筹集资金;另一方面,寻求在世界任何港口和海域发动恐怖袭击的机会。虽然美情报机构可利用卫星或侦察机对上述可疑船只实施监控,但由于目标过于分散,这些“基地”货船往往能顺利逃出监控人员的视线,在拉登船队中有艘货船就曾负责为炸毁美国驻东非使馆的“基地”组织运送炸药。
  (三)全球治理海上恐怖主义机制的内涵
  冷战结束后,世界各国逐渐走向经济全球化,彼此间的交往增多,与此同时,经济全球化也带来了全球化的恐怖主义,因此,从另一个角度说全球化的发展产生了全球治理的要求。全球治理是公共组织、私人机构和个人共同管理事务的总和,在这个过程中必然产生利益的摩擦,因此全球治理需要一个稳定的机制来实现权力的分配。
  1.机制的全球性
  全球治理海上恐怖主义机制中的“机制”是具有全球性的“国际机制”,目前关于“国际机制”最具代表性的定义是在斯蒂芬·克拉斯纳的《国际机制》一书中提到的“一系列隐含的或明确的原则、规范、规则以及决策程序,行为者对某个既定国际关系领域(问题)的预期围绕着它们而汇聚在一起。所谓原则,是指对事实、因果关系和诚实的信仰;所谓规范,是指以权利和义务方式确立的行为标准;所谓规则,是指对行动的专门规定和禁止;所谓决策程序,是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯。”{9}
  2.全球治理海上恐怖主义的核心
  全球治理在不同的领域内迅速发展起来,但是在其发展的历史过程中缺少一个明确的原则性的框架来指导全球治理制度的创新和改变。正式的国际机构、政府间组织和私人在合作时的立场有时一致,有时冲突,这和他们背后的各国国内政治利益有着密切关系。全球治理所面对的这种挑战突出了国际机制的重要性。法小宝
  在目前国际政治舞台上,国家与政府仍然占据着主导地位,使“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上”。{10}但是如果没有相适应的组织机构、规则体系来协调各方利益并确保其有序进行,那么想要达到对海上恐怖主义的全球治理便是纸上谈兵。行之有效的机制是海上恐怖主义全球治理的核心,也是其行动依据。因此全球治理海上恐怖主义机制是行为主体为解决海上恐怖主义问题,遵循国际社会公认的秩序,通过谈判、协商等方式在达成基本共识的前提下创设的约束行为主体的规则体系。
  (四)全球治理海上恐怖主义机制的外延
  1.机制的作用
  机制所要解决的问题是“用什么来治理”,即实现海上恐怖主义的全球治理需要哪些产品,怎样协调其各个行动主体,如何加强行动主体间的配合。对此笔者将全球治理海上恐怖主义机制分为三个部分来重点阐述——国际组织机构、立法合作和联合执法机制。
  2.机制的行为主体
  海上恐怖主义全球治理的主体具有多元性,是指各行为主体通过国际合作解决海上恐怖主义问题。因此,全球治理海上恐怖主义包括国家之间的合作,但更强调全球市民社会的力量,提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式。这种治理机制将制度合作中的政府扩大到非政府,体现出在全球治理海上恐怖主义这个问题上不仅要重视国家间的合作,更要重视国家与非国家行为体间的合作,同时应充分协调多方关系,从而组成了全球治理机制的新主体。
  二、构建全球治理海上恐怖主义法律机制的必要性
  (一)海上恐怖主义具有全球性
  在海上恐怖主义活动中,通过装满爆炸物的船只进行的自杀式炸弹袭击活动应当引起人们关注,离岸资产和海岸关键基础设施被视为恐怖集团的高价值目标。典型的案件是2002年10月,一艘装满了炸药的小渔船在也门撞向一艘法国油轮,这场袭击引起了巨大火灾并且使5000桶原油泄漏入海,另有1名船员死亡12人受伤。{11}这个案件中恐怖分子以很小的成本造成了巨大的危害。海上恐怖主义的恐怖在于大型海运将遭受灾难性的攻击,包括利用漂流的简易爆炸装置或利用船只运送危险物质,如液化天然气等,以达到危害沿海地区居民生命安全,攻击破坏海军基地、近海石油和天然气设施以及其他关键基础设施或海上贸易本身的目的。
  1.地域的全球性
  海上恐怖主义的全球性首先体现在地域上,航线的全球性使得恐怖主义在地域上遍及全球。恐怖活动会造成航线中断,任何通过海峡的海上交通被中断都会对全球贸易产生严重的影响。假如恐怖分子在航线繁忙的马六甲海峡或者新加坡海峡轰炸油轮,那么世界上将有近一半的船只需要改变航线,这也将带来更大的经济成本和贸易信誉。海上恐怖主义将对多国的经济造成影响,尤其是中国、日本、韩国和新加坡这些国家,其海上能源运输是国家经济增长的主要经济体,那么在这些国家间,共赢的多边条约的签署、打击海上恐怖主义的情报共享等在海上执法上的合作可以有利于保护其海上贸易发展。
  2.属于全球性问题
  海上恐怖主义的组成部分往往包含多个全球性问题,比如贫富差距、国际秩序不平等、文化宗教冲突、跨国犯罪等,这些使得单独解决海上恐怖主义问题难度极高。
  海上恐怖主义活动的影响不仅包括人员的伤亡,同时也会引起政治、经济、环境上的严重后果。{12}其引发的经济损失以涟漪效应的方式影响世界范围内的经济。比如因贸易中断而增加的安全费用,航运价格的提高,从而增加商品的价格,可以严重影响零售发展。
  (二)单边治理的力度不足
  海上恐怖主义的威胁不仅对航运、贸易等经济领域产生了影响,也对现代国际秩序产生了深刻影响,迫使很多国家在思考国家利益的同时,重新评价全球治理与海上反恐活动之间的关系。在应对海上恐怖主义活动中大国间的协调十分重要,但是可供大国选择的战略是有限的,现有措施仍有不足。
  现今全球经济处在相互依存的状态下,海上恐怖主义和一般的恐怖主义一样,只要有海洋存在,海上贸易继续,就不可能被彻底消除,其对抗方式和思维逻辑都是不对称的,而不对称性正是现代国际、国内政治的本质特征,这使得单边主义对海上恐怖主义的打击已经过于吃力,从双边到多边、从地区到全球范围内的合作是必需的,这贯穿于立法、执法合作机制的构建过程中。
  (三)治理的内容需要综合性措施
  政治、经济、信息全球化使得海上恐怖主义具有全球性的特征,同时也催生了全球治理理念这一产物。在全球化时代下,国际社会必然需要利用全球化工具来治理海上恐怖主义,分别体现在各国的立法合作、国际组织机构、海上执法合作等制度上。国际条约是立法合作最直观的成果。要有效实施海上反恐活动,除了必要的海上执法合作外,政治、经济、文化、宗教等应急措施也应当全面投入设计。
  当今世界发达国家与发展中国家共存,发展中国家虽然是恐怖活动的重灾区,但是发达国家同样也不能消除恐怖主义的根源,全球化也越来越明显地体现在安全领域,发达国家与发展中国家的安全距离正在缩小,恐怖主义在某种情况下会从一种形态国家蔓延到另一种形态国家。因此,全球治理合作机制不是某个国际组织或者某个国家可以单独建立起来的,也不能单靠某个条约或公约来支持,它取决于以联合国为首的国际组织、主导国家、世界大国、相关国家、国际市民社会共同的支持与认可,这意味着需要形成一种由命运共同体所铸成的合作共识,即全球治理理念。
  三、构建全球治理视角下打击海上恐怖主义法律机制的可行性
  采用全球治理机制解决海上恐怖主义最可能有效的方法表现为立法、国际组织机构和执法合作等方面的问题。兹分别说明之。
  (一)立法的完善
  主要表现为拓展立法的主体和立法的方式两个方面的建议。
  1.拓展立法的主体
  在全球化背景下,国家间的理解和合作已是大势所趋,全球治理理论已经成为全球化和国际合作问题研究的重要分析工具。但是机制的选择存在难点,它仍停留在主要受制于政府的意愿和能力的阶段。虽然政府通过政治、经济等手段来实现本国目标,事实上对于国际相关问题的解决也起到了积极的影响,从某种程度上也增加了创建国际立法机制的机会,但是仅依靠政府的力量是远远不够的。全球化进程的深入使得全体社会成员利益相关,荣辱与共,国际立法机制的创建主体除了民族国家外还包括国际组织、非政府组织和利益集团。
  打击和预防海上恐怖主义行之有效的方式之一是构建国际间的反恐立法机制,指在全球范围内,各个主权国家超越国界线和具体的区域领域,就反对恐怖主义进行洽谈进而完善国际间的反恐立法。海上恐怖主义立法机制的完善具备国际公共产品的非竞争性和非排他性特点。主要表现在,全世界范围内,各个主权国家共建良好的法治环境,共享完善立法带来的丰厚收益。
  2.完善立法的方式
  在面对海上恐怖主义威胁时,各国国内法规制不同,因此,构建统一有效的立法机制至关重要,也是一项艰难的任务。目前打击恐怖主义最具有合法性的立法机制是通过国家间的外交活动达成双边、多边、地区性或全球性的反恐怖合作体系。通过外交方式达成的立法合作机制同时催生了一系列双边、多边条约或全球性的公约。
  针对离岸设施的恐怖主义袭击是海上恐怖主义的类型之一,2004年被恐怖分子试图袭击的阿卜杜拉·阿玛亚石油装卸码头就是典型例子。在制定1988年SUA议定书时,国家已经预测到了这一恐怖主义风险,因此规定国家对夺取、控制、损毁海上固定平台,或放置可能危及海上固定平台安全的个人暴力行为享有管辖权。这一管辖权在2005年SUA议定书中得到了扩大。{13}但是,1988年SUA议定书和2005年SUA议定书都只适用于如人工岛屿、设施或结构等永久固定在海床上,并要求其用于勘探或开采资源等经济目的。因此,它无法规制对于浮动或移动设施或结构的海上恐怖主义袭击行为。
  2004年7月1日正式生效的《国际船舶和港口设施保安规则》(简称ISPS)是国际海事组织于2002年12月9日至13日在该组织伦敦总部举行的外交会议上通过的,主要是对1974年的《国际海上人命安全公约》第Ⅺ章的内容进行修改。该公约主要是保护航行的船舶,并加强全球范围内的国际海事安全,预防和打击

  ······

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【注释】                                                                                                     
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