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【期刊名称】 《中国海商法研究》
南大洋海洋保护区建设的最新发展与思考
【英文标题】 Study of the development trend of MPAs in the Antarctic Ocean
【作者】 李洁【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 南极海洋保护区;罗斯海保护区;《南极海洋生物资源养护公约》
【英文关键词】 MPAs in the Antarctic Ocean;Ross Sea MPA; the Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Re-sources
【文章编码】 2096-028X(2016)04-0092-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 92
【摘要】

历经5年谈判的罗斯海保护区提案终于在2016年10月南极海洋生物资源养护委员会第35届年会上获得通过。作为目前全球最大的海洋保护区,罗斯海保护区的建成是继南奥克尼群岛海洋保护区建成后,南大洋海洋保护区建设中的又一里程碑。从罗斯海保护区的实践出发,梳理总结南大洋海洋保护区建设中的主要法律争议,对南极海洋生物资源养护委员会建立管理海洋保护区的主体资格以及《南极海洋生物资源养护公约》中“养护”和“利用”两大目标的平衡进行了深入分析。展望今后在该海域设立其他海洋保护区的前景,并为中国的应对提出建议。

【英文摘要】

After five years’negotiation, the Ross Sea proposal has been finally passed in the 35th CCAMLR meeting. As the biggest Marine Protected Area (MPA) in the world, Ross Sea MPA has become another milestone of establishing a MPAs network in the Antarctic Ocean after South Orkney Island Southern Shelf MPA. Starting from the practice of Ross Sea MPA, and noting that big disagreements still exist betweenmember states, this paper analyses current legal dispute of the legal authority of CCAMLR to set MPAs as well as the balance of the objectives of the Convention for the Conservation of Antarctic

Marine Living Resources, namely“conservation”and“rational use”. Predictions and suggestions are given at the end.

【全文】法宝引证码CLI.A.1221054    
  
  作为围绕南极洲的海洋,南大洋是近10000种生物赖以生存的家园。但随着渔业捕捞、科学研究等人类活动的增多和气候变化的影响,南大洋生态系统受到了威胁。海洋保护区[1]作为一种有效的海洋划区管理手段,已经运用于南大洋海域致力于物种和栖息地的养护。其中,罗斯海保护区提案的通过是目前南大洋海洋保护区建设中的最新发展成果。2016年10月28日,在澳大利亚霍巴特召开的为期两周的南极海洋生物资源养护委员会(简称CCAMLR)第35届年会顺利结束,历经5年谈判的罗斯海保护区提案获得通过。全球最大的海洋保护区就此设立,覆盖面积约155万平方公里,禁止捕鱼35年。罗斯海保护区提案及其谈判过程集中体现了南大洋海洋保护区建设启动以来遇到的各种争议和困难,因而对其相关问题进行分析可以为今后南大洋海洋保护区网络的建成提供重要的参考价值。
  笔者在梳理整个南大洋海洋保护区建设历程的基础上,深入分析阻碍其发展的法律争议问题,进而展望今后在该海域设立其他海洋保护区的前景,最后落脚于中国在南大洋海洋保护区建设中的角色扮演,并对今后的应对提出合理化建议。
  一、南大洋海洋保护区建设历程回顾
  自2005年以来,南极海洋生物资源保护委员会一直致力于在南大洋设立海洋保护区所必要的基础工作,其中包括制定所有成员国一致通过的法律框架和广泛的科学研究。目前,南大洋海域已经建成了两个海洋保护区,并有多个保护区提案正在商讨中。
  (一)法律框架——《南极海洋生物资源养护公约》及《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》
  1980年签订,1982年通过的《南极海洋生物资源养护公约》(the Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,简称CAMLR公约)是《南极条约》体系中对海洋生物资源和可持续利用起到关键作用的法律文书。CAMLR公约是第一个涉及“生态系统方法”并将“事先预防原则”纳入其中的国际公约。同时,该公约的目标不仅在于对南极生物资源的养护,也包括对南极生物资源的合理利用。
  为了规范南极海域海洋保护区建设,2011年澳大利亚提议构建一个框架文件。随后CCAMLR通过了《养护措施91-04》,即《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》(简称《总体框架》)。《总体框架》是CCAMLR通过的在其管辖海域内建设海洋保护区的第一份具有法律约束力的正式文件,为在CCAMLR框架下推动南极海洋保护区建设制定了形式要求。但是,《总体框架》并没有能够解决成员国所关心的一些争论焦点,分歧依然存在,这也严重影响了各南大洋海洋保护区提案的谈判和通过进程。
  (二)最初实践——南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区
  早在2009年,CCAMLR就认可了由下设的科学委员会(简称SC-CAMLR)制定的一个路线图,以实现国际上关于“在2012年前建立一个一致的有代表性的海洋保护区网络”的要求。同年,英国提议设立南奥克尼群岛海洋保护区的提案在第28届CCAMLR年会上获得支持,CCAMLR通过了《养护措施91-03》,首次在南大洋的海域上指定了第一个海洋保护区——南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区,这也是全球第一个完全位于公海的海洋保护区。该保护区于2010年5月正式建立,禁止捕鱼和倾倒、排放渔船废物。南奥克尼群岛海洋保护区被认为是南大洋建立具有代表性海洋保护网络中的里程碑,不仅证明CCAMLR在全球生物资源养护领域的领头地位,也加快了其他南极海洋保护区提案的提出。但从目前的保护效果来看,该保护区的建成和管理中还存在一些不令人满意的缺陷。一方面,在保护区范围上,虽然该保护区面积已经达到94000平方公里,但它并没有将毗邻南奥克尼群岛、生物多样性极为丰富的海域纳入保护范围内。而该海域盛产鳞虾,也是企鹅和海鸟的重要觅食地,有极高的生态保护价值。{1}另一方面,在管理措施上,该海洋保护区尚未制定《管理计划》和《科研监测计划》,具体管理方案的缺失使得该保护区成立至今的保护效果并不明显。{2}我能说我还比较喜欢洗碗吗
  (三)最新发展——罗斯海保护区提案的通过
  罗斯海(Ross Sea)是南太平洋深入南极洲的大海湾,不仅拥有丰富的生物资源,还几乎没有遭到污染、过度捕捞和物种入侵。因而有着“最后的海洋”之称,被认为是地球上最后一个完整的大海洋生态系统。自CCAMLR展开“在公约区域内建立大型的具有代表性的海洋保护区网络”的讨论时起,罗斯海就被认定为是网络中重点保护区域之一[2]。
  美国和新西兰分别于2011年提出针对罗斯海的海洋保护区方案,双方后于2012年协商一致将两个方案合并,提交CCAMLR审议[3]。提案中涉及的海洋保护总面积达227万平方公里,其中禁止作业区达到160万平方公里。随后,美国和新西兰对提案进行了两次修改,将保护区面积缩减至134万平方公里,其中125万平方公里为禁止作业区。并删除原来设计的保护区类别中的产卵保护区,即仅保留一般保护区和特殊研究区[4]。
  但是罗斯海保护区的谈判并不顺利,由于委员会的决策机制是全体成员协商一致提案才能通过,而俄罗斯、乌克兰和中国等国又一直对海洋保护区建设的一些基本问题存在质疑,导致了提案几经修改都没有获得委员会的一致通过。直到2015年,在中美两国首脑对话期间,中方公开表达了对罗斯海提案的支持。2016年CCAMLR第35届年会的第二周,俄罗斯也改变了之前反对态度,赞成在罗斯海建立海洋保护区。最终,罗斯海保护提案于2016年10月CCAMLR第35届年会上获得通过,这一新的海洋保护区将于2017年12月生效。该保护区将会有限制地或全面地禁止一些特定活动,以实现特殊养护、栖息地保护、生态系统监督和渔业管理等综合目标。保护区72%的面积将会成为彻底的禁渔区,不允许任何捕鱼活动。剩余部分将会允许有限度地捕捞鳞虾和犬牙鱼以供科学研究。{3}
  罗斯海保护区实践,不论是谈判过程中反对国的质疑,还是提案通过后一些国家和国际组织对35年保护期的不满,都反映出南大洋海洋保护区的建设不仅受到各国政治考虑和经济利益的影响,还存在一些法律设计上的缺陷。其中,最有争议的讨论主要集中在两个方面:一是CCAMLR是否有在南大洋建立和管理海洋保护区的法律权限;二是“养护”和“合理利用”这两个CAMLR公约目标究竟如何平衡协调。这两个问题不仅直接决定了罗斯海保护区提案的通过进程,还对正在讨论的和今后可能提出的南大洋海洋保护区提案有着深远的影响。
  二、CCAMLR主体资格的确认
  在2013年CCAMLR第二次特别会议期间,俄罗斯和乌克兰提出了对CCAMLR设立和管理海洋保护区的法律资格的质疑,其代表团指出CCAMLR至今没有对其建立的海洋保护区作出明确定义,因而以此为基础的有关设立和管理海洋保护区的一切活动缺乏法律依据。这一质疑也直接导致了罗斯海保护区提案和东南极海洋保护区提案没能在当年大会上得以通过。
  (一)法律依据
  美国等国不同意俄罗斯、乌克兰的观点,认为CCAMLR在南大洋建立海洋保护区拥有充分的国际法依据。一方面,从CCAMLR通过的法律文件来看,《养护措施91-04》,即《总体框架》可以证明CCAMLR为了南大洋海洋生物多样性的养护,拥有适格的法律权限在其管辖海域内建立海洋保护区。此外,2009年基于《养护措施91-03》就已建立起来的南奥克尼群岛海洋保护区也进一步佐证了CCAMLR建立海洋保护区的法律能力。另一方面,《养护公约》第9条,特别是第1款f项,第2款f、g、i项明确说明了CCAMLR可以采取建立特别区域或其他有利于实现公约目标的养护措施[5]。
  就美国对俄罗斯质疑的回应而言,虽然在一定程度上解释了CCAMLR建立海洋保护区并不与CCAMLR公约和《养护框架》等法律框架的目标和内容相抵触,但却无法反驳现有法律规范缺乏对“海洋保护区”做出明确规定的事实。1982年通过的《养护公约》中第9条中提及的“特别区域”是指“基于保护和科学研究的特别区域”,这是否等同于目前语境下所讨论的“海洋保护区”并没有明确的答案。而《总体框架》虽然是CCAMLR通过的在其管辖海域内建设海洋保护区的第一份具有法律约束力的正式文件,但其规定却十分笼统,在科学依据、设立标准等实体问题以及监测措施、监测计划和可操作性等程序问题上仍缺乏清晰的规定和明确的指导性。
  (二)管辖协调
  此外,一些成员国质疑海洋保护区设立的必要性,即认为已有的制度已足够实现南大洋生物资源养护的目标。除了CCAMLR致力于建设的“海洋保护区”(MPA),《南极条约》体系中还包括一些其他类似的空间管理方式,比如在《马德里议定书》中关于地区保护和管理的附件五中就提供了两种不同类型的、都有可能包含海洋的保护区选择,即南极特别保护区(Antarctic Specially Protected

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}BROOKS C M. Competing values on the Antarctic High Seas: CCAMLR and the challenge of marine-protected areas[J]. The Polar Journal, 2013,3(2):277-300.我反正不洗碗,我可以做饭

{2}桂静.不同维度下公海保护区现状及其趋势研究[J].太平洋学报,2015,23(5):4.

GUI Jing. A study of the status and trends of protected areas in the high seas in different dimensions[J]. Pacific Journal, 2015,23(5):4.(in Chinese)

{3}CCALMR. CCAMLR to create world’s largest marine protected area[EB/OL].(2016-11-02)[2016-11-13]. https://www. ccamlr. org/en/news/2016/ccamlr-create-worlds-largest-marine-protected-area.

{4}陈力.南极海洋保护区的国际法依据辨析[J].复旦学报(社会科学版),2016,58(2):152-164.

CHEN Li. Study on the international legal base of Antarctic Marine Protected Area[J]. Fudan Journal(Social Sciences),2016,58(2):152-164.(in Chinese)

{5}HOFMAN R. The intent of Article II of the CAMLR Convention, discussion paperfor sessions two and three[EB/OL].[2016-1113]. http://www.asoc.org/storage/documents/Meetings/CCAMLR/symposium/Official_version _Article-II-of-the-CAMLR-Convention-ASOC.pdf.

{6}IUCN. Guidelines for applying the IUCN protected area management categories to marine protected areas[EB/OL].[2016-11-14]. https://cmsdata.iucn.org/downloads/uicn_categoriesamp_eng.pdf.

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