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【期刊名称】 《中国法学》
论联合国会员国资格的继承
【作者】 余民才【作者单位】 北京大学法律系
【分类】 国际条约与国际组织【期刊年份】 1996年
【期号】 5【页码】 97
【全文】法宝引证码CLI.A.11439    
  联合国会员国资格的继承发生于联合国一会员国分离为两个或两个以上国家的情形。与多边条约的国家继承不同,这种继承只有在继承国家具有先前国家充分法律同一性的条件下才可能实现。为联合国会员国资格的目的,继续性国家就是继承国家。然而出于很大程度上政治与行政的方便,联合国没有解决会员国资格继承问题一直沿用的先例与法律原则。作者指出,为增强法律的一致性和可预见性。联合国应进一步澄清早已确立的法律原则,更好地服务于联合国和整个国际社会。
  联合国会员国资格的重要意义在于该资格的取得意味着对国家享有完全国际人格的确认。它是国家参加数以百计的提供了广泛领域国际合作网络的多边条约的前提,是国家自动成为联合国体系中几乎所有功能性组织的成员的先决条件。因此,联合国会员国资格不仅是国家外交政策的目标,而且也是在其会员国主权发生变化的情况下,继承国努力继承的客体。[1]联合国宪章4条明确规定了取得会员国资格的条件及程序,但对如何解决其会员国资格的继承问题,宪章却没有规定。而且有关这方面普遍接受的国际法规则亦欠缺。于此情况下,联合国对其会员国资格继承问题的处理必将引起世人的关注。那联合国是如何处理其会员国资格继承问题的,其根据是什么,影响其作出判断的因素又有哪些,本文欲作此探讨。
  一、联合国会员国资格继承的实践
  当一会员国发生分裂时,有三种解决方法可供联合国选择。第一,根据条约继承的传统规则,允许所有新国家继承先前国家的会员国资格,即自动成为联合国会员国;第二,所有新国家按新会员国条件申请获取会员国资格;第三,由一国继续先前国家的会员国资格,其它新国家则申请会员国资格。综观联合国的实践,第一种方法为联合国所抛弃,第二、三种方法依个案分别采用。
  (一)一国继续先前国家的会员国资格,其它新国家申请会员国资格
  1947年英属印度分裂为印度和巴基斯坦两个国家。8月15日巴基斯坦外交部长致函联合国秘书长,说从即日起,“印度和巴基斯坦将自动成为联合国会员国。然若此观点不被接受,则借此申请接纳巴基斯坦为联合国之一会员国。”根据秘书处法律事务部关于印度在联合国的会员国资格问题的法律意见[2],秘书长将巴基斯坦的函告作为加入申请提交指安理会。在安理会和大会,巴基斯坦自动会员国的主张虽然得到个别会员国的支持,但要理会和大会仍然决定把印度当作联合国的一个现存会员国,接纳巴基斯坦为联合国的一个新会员国。9月30日,大会主席宣布巴基斯坦从即时起成为联合国会员国。
  巴基斯坦加入联合国的问题虽然得到了解决,但该问题却继续引起成员国的关注。为给联合国处理未来案件提供一般指导原则,在大会第一委员会的要求下,第六委员会(法律)提出了如下原则:(1)作为联合国组织一会员国的国家并不仅仅因为其宪法或疆界发生变化而不再是该组织的会员国,除非经证明该国的国际人格已经消灭;(2)当一个新国家产生时,无论构成其领土或人口的多少以及是否曾是联合国会员国的一部分,除非按宪章规定被正式接纳,就不能对宪章体制下联合国一会员国的地位提出请求;(3)每个案情.必须具体情况具体分析。[3]
  依此推论,联合国一会员国无论是发生分裂或分解,其会员国资格并不一定就消灭;只有一个国家能够请求作为发生这种变化的一会员国的继续,分裂而成的其它所有国家则必须正式申请新会员国资格。1965年,新加坡脱离马来西亚[4]成为独立国家并于同年加入联合国,马来西亚继续其在联合国的会员国资格。1971年孟加拉国脱离巴基斯坦成为独立国家[5],巴基斯坦的会员国资格没有受到影响。
  1991年,苏联作为一个国际法主体和地理政治实体被正式宣布已经消灭。12月21日,除波罗的海三国和格鲁吉亚以外的十一个共和国签订了一个独联体协定,规定俄罗斯继续苏联在联合国的会员国资格,包括在安理会和其它国际组织中常任会员国资格,其它共和国则作为主权国家申请联合国会员国资格。[6]12月24日,俄罗斯总统叶利钦致函联合国秘书长,称俄罗斯将继续苏联在联合国的会员国资格,并要求联合国将苏联名称改为俄罗斯联邦。在美国总统布什圣诞除夕的电视讲话中宣布美国将“支持俄罗斯自动继续苏联的席位作为安理会一常任理事国”一周后,俄罗斯就取代苏联席位参加了安理会新年的第一次会议,没有受到任何异议。
  然而1961年联合国对阿拉伯联合共和国分裂一案的处理似乎背离了第六委员会所确立的上述原则。在该案中,联合国没有要求阿拉伯叙利亚共和国重经申请程序,而是直接恢复其会员国资格,没有遭到任何反对。埃及则以阿拉伯联合共和国的名称继续其联合国会员国资格[7]。
  (二)所有新国家均按新会员国条件申请获取会员国资格
  这种解决方法在联合国实践中使用过两次,且均发生于90年代初。1991年,南斯拉夫的4个共和国宣布独立并申请联合国会员国资格。1992年5月,斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑被接纳为联合国新会员国。1993年1月,马其顿亦被接纳。然而南斯拉夫联盟共和国(下称南联盟)自动继续前南斯拉夫在联合国会员国资格的努力在安理会和大会均遭到了抵制。1992年9月19日和22日,安理会和大会分别通过了777号决议和47/1号决议,指出南斯拉夫作为一个国家已不再存在,要求南联盟申请联合国会员国资格;禁止南联盟参加大会,但允许其继续保留一个联合国使团发挥作用,散发文件,参加联合国其它机构。
  1993年1月,捷克斯洛伐克分裂为捷克共和国和斯洛伐克共和国两个新独立国家。为避免在联合国引起争议,两国订立了转移协定,同意作为联合国的新会员国申请该组织的会员国资格,并分享前捷克斯洛伐克在联合国各种附属机构和专门机构中的席位。1月19日,这两个共和国被接纳为联合国的新会员国。但它们自动填补捷克斯洛伐克在联合国附属机构和专门机构席位的要求却被拒绝。联合国及其专门机构认为,捷克斯洛伐克已经消灭,没有一个实体表现出继续性,因此,必须通过适当方式和程序来填补这些机构出现的空缺。[8]这说明在联合国会员国资格继承问题上,只有一个国家可以作为先前国家的继续,一个国家不能同时既是新会员国又是联合国的继续会员国。
  二、联合国会员国资格继承的法律理论及法律分析
  (一)法律理论
  在国际法上,国家继承因国家对领土的主权发生变化而引起。引起这种变化的方式可以是转让、分离、合并、联合、分裂等,不同情形。国家实践和国际立法表明,在发生国家继承的场合,并不存在适合于所有这些情形的一般规则。相反,不同情形却需要分别加以对待[9]。就条约事项而言,虽然新国家可以依据一般国际法原则继承被继承国家的条约义务,但是这些原则并不适用于国际组织的会员国资格[10]。关于条约的国家继承的维也纳公约第4条明确规定,本公约不妨碍国际组织的组织约章关于取得会员国资格的规则的适用。
  据认为,象联合国这样的国际组织,会员国资格创设了“广泛的义务,所有这些义务都具有严格的人格性”,因此“会员国与该组织间的契约关系取决于前者的继续性人格,[11]依这种“继续性”理论,那些丧失了大部分领土或政府发生了急剧变化的国家,只要它们仍被认为继承了先前国家本质上的“法律同一性”,会员国资格就可以转移给它们。换句话说,继续性是国家继承的前提条件。在此,必须对继续性与国家继承予以区分。继续性指的是同一国际法主体的继续存在,强调的是“时间”因素[12],引起的问题是一国已经消灭还是继续存在。国家继承指的则是一国取代另一国对某一领土的主权,表述的是一定的区域或问题的起源[13],引起的问题是被继承国家现有权利义务丧失的程度及继承国家有权继承这些权利义务的程度[14]。不过多数学者主张,在多数情况下这种区分在实践中是武断的[15]。就联合国会员国资格的继承而言,虽然有的学者主张继承国不同于会员国资格的继承国,但联合国的实践没有提供这种区分的基础。为联合国会员国资格的目的,继续性国家就是继承国家。
  根据继续性理论,评判一联合国会员国的分裂有两种方法:(1)分离,即一分裂国家代表该国的继续存在,其它国家则为脱离该国而形成的新国家;(2)完全消灭,即国家已被分解,没有一个国家表现出其继续性。因此处理一会员国资格继承的关键在于该国的变化是否构成了其法律人格的消灭。若一国通过分裂丧失了其领土的某些本质部分,如政府所在地、原先领土的核心区域或获得大量税收以履行国际组织会员国资格义务的区域,该国的法律人格就消灭。反之,只要同样的政府体制继续存在,具有领土、人口的重大部分,该国的法律人格就继续存在。法律继续性是将因主权变化而引起的断裂连结起来的纽带。[16]
  (二)法律分析
  印巴分治所引起的是英属印度国际

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