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【期刊名称】 《中国法学》
略论行政听证
【作者】 王克稳【作者单位】 苏州大学法学院
【分类】 其他【期刊年份】 1996年
【期号】 5【页码】 26
【摘要】 听证制度,往往被认为是现代民主的标志。随着行政处罚法的颁布,它已被我国法律确立下来。这是我国民主法制建设和政治体制改革的又一重要进展。但是,由于听证制度仅限于行政处罚领域,尚处于初创阶段。因此,要真正建立适合我国国情的行政听证制度,还有很多问题需要解决。这里,我们选登两篇文章,以期进一步推动和促进对这一问题的讨论与研究。
【全文】法宝引证码CLI.A.11434    
  1996年3月17日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式规定了听证程序,从而标志着听证制度在我国的初步确立,但在我国要真正建立起完备的行政听证制度,有不少问题尚待解决。本文对这一制度及其在我国的运用进行了阐发,文章概要介绍了听证制度的产生、发展及其在行政法领域的运用,详细阐述了听证在行政程序法上的意义,分析探讨了我国行政法上可以适用听证的领域及范围,明确指出了我国建立行政听证制度所必须解决的几个主要问题。
  一、行政听证概述
  听证(hearing),渊源于英美普通法上自然公正听取两方面意见的法理,最初适用于司法领域,作为司法审判活动的必经程序,谓之“司法听证”(judicial hearing);后来,听证逐步为立法所吸收,适用于立法领域,立法机关为制定合理可行的法律而广泛邀请各方面代表人士、当事人及与立法议案有关的关系人陈述意见以供立法机关审查议案的参考和依据,这种立法机关制定法律必须听取各方意见的制度,学者称之为“立法听证”(legisative hearing)。
  听证在行政领域的正式运用是二十世纪后开始的,是行政权不断扩张的结果。二十世纪后,囿于立法机关立法活动的局限性,行政立法得到迅速发展;与此同时,由行政机关行使带有司法性质的权力以限制或剥夺当事人权利的现象日渐普遍。而依自然公正原则,行政机关行使行政立法权,则该行为即如同立法机关的立法权能,应遵循立法听证的要求,如行使具有司法性质的权能时,则必须遵循司法活动的要求,举行司法听证。因此,在行政听证中实质上包含了立法听证和司法听证两者的内容,其目的在于使行政机关行使行政立法权及行政司法权时能够遵循客观、公正、合理的原则,以防行政专断,保护当事人的权益,提高行政效能。
  在行政法上,听证一般有两种形式:一是正式听证(formal hearing),指行政机关在制定法规或作出裁决时,应给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或诘问证人的机会,然后基于听证记录作出决定的程序。一是非正式听证,是指行政机关制定法规或作出裁决时,只须给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关决定时参考,不须基于听证记录作出决定的程序。二者的区别主要在于:在正式听证中,当事人各方都有知悉及答辩对方所提出的证据及论辩内容的机会,而非正式听证中当事人仅是陈述意见而不在举证;正式听证主要用于解决“对特定事实的认定,从而回答什么人在何时何地做了什么、怎么做、为何做、怀有何种动机和目的等”司法裁决性事实争议,而非正式听证主要适用于解决不与特定当事人相关而是与法律论证或立法程序相关的立法性事实争议问题[1];正式听证必须采用类似司法审判的方式和程序进行,手续比较繁杂,而非正式听证常以对话或聊天的方式进行,程序简便;在正式听证中,行政机关必须依据听证记录作出决定,而在非正式听证中,听证中所获得的信息、资料及其他证据仅供行政决定时参考。在行政法上,正式听证是行政听证的核心,也是行政法学研究的重点。本文所称行政听证指的即是正式听证。
  当正式听证适用于行政立法时,它要求以听证记载的事实作为制定法规的唯一依据,但是,制定行政法规和作出行政裁决毕竟是两种性质不同的行政行为。在行政立法中,适用正式听证虽然能够保障公众的立法参与权和立法的客观、公正,但是,“这个程序的缺点在于把行政上正式程序的裁决的规定适用于制定法规,不符合制定法规程序的性质和需要,……”在正式程序中,大部分时间浪费在证人的互相盘问上。在这种程序下,行政机关的立法活动几乎处于瘫痪状态,失去灵活应变能力,不符合近代行政需要”[2]。因此,在各中的行政立法活动中,正式听证所使用的情形越来越少,代之而起的是非正式听证在行政立法中的普遍运用;而与此相反,在具体事项的行政裁决中,由于正式听证能够有效保证行政裁决的客观、公正,保障当事者的合法权益,减少行政争议纠纷的发生,因而,其适用的领域和范围越来越广泛。由于正式听证主要适用于行政裁决领域,因而学界一般将裁决听证作为行政听证的主要内容加以研究。
  二、听证在行政程序法中的意义
  关于听证的涵义,学者们多从程序上去认识和理解,依多数学者的意见,听证是指行政机关作出影响相对人权益的行政决定时。就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题,提供申述意见,提出证据的机会的程序。笔者认为,仅仅将听证视为一种程序是远远不够的,在行政程序中,听证的涵义是从重,具体表现在:
  1.听证是现代行政程序法上一项重要的法律制度
  听证并非行政程序的当然组成部分和必然产物,它是在行政权日益扩张、公民的权益直接受到行政权的影响和威胁、在民主浪潮的推动下、以自然公正等法学思想为基础、在正当法律程序等宪法原则的指导下逐步建立和发展起来的。听证制度最初盛行于英美国家,但由于其本质的合理性而逐步为其他国家所接纳,并最终发展成为行政程序法的核心,以至于有人认为凡听证制度未建立的国家无行政程序法可言。
  对行政程序法来说,设定行政听证的基本程序固然必要,但是,确立行政程序法律关系主体在听证程序中所必须遵循的基本准则以保证听证程序公正合理的运行则显得更加重要。因此,行政程序法律关系主体在听证程序中所必须遵循的基本准则无疑成为听证制度的核心。在国外,经过法学家及法官的努力,已经确立起一系列为保证听证程序公正运行所必须的基本准则,这些准则包括:
  (1)职能分离原则。是指主持听证和作出裁决的人和机构,不得同时为追诉者和调查者。
  (2)回避原则。是指在行政程序中当事人具有理由足以合理怀疑听证主持人及裁决官员有偏见之虞者,该听证主持人及裁决官员必须自行回避或由当事人申请其回避。
  (3)禁止片面接触的原则。所谓片面接触是指当事人与作出行政决定的人员发生在听证之外且未列入记录的沟通。这一原则可以避免因允许片面沟通形成先入为主、造成对事实认定的潜在错误以保证听证公正。
  (4)当事人在听证程序中法律地位平等的原则。行政法律关系的主体在听证程序中分别为行政原告和行政被告,在实体法律关系中,双方的法律地位是不平等的,但为保证听证程序的公正,双方在程序法律关系中应当居于平等的地位。
  (5)决定必须基于记录的原则。这一原则指的是行政要关作出决定的结论基础必须依靠听证中所获得的记录,其内容包括“书面证言、物证以及在该程序中收入案卷的全部文书和申请书”[3]。这一原则之所以必要在于:如果允许行政机关在作出决定时可以随意背离听证记录,那么,在听证程序中所提出的证据和辩论就失去了价值,从而导致听证程序流于形式。
  以上诸原则构成听证制度的核心,这些原则可作为我国行政程序立法的参考和借事实上,象职能分离、回避等原则已为我国《行政处罚法》所吸收。
  2.听证是一项具体的行政活动程序
  程序意义上的听证,指的是听证主持人在当事人及其他利害关系人参加下就事实及法律问题听取意见、获取证据并做出行政决定或行政建议的活动过程。听证程序是听证制度的具体化,是听证制度的具体运用和实施。
  从各国的立法及实践看,正式听证一般分为三个阶段:一是听证前的准备,二是正式举行听证,三是听证后的处理意见。听证前准备阶段的核心是听证通知,听证通知包括程序意义上的通知和实质意义上的通知,程序意义上的通知在我国又称为告知,指的是行政机关在作出行政行为前应当告知当事人有要求举行听证的权利,实质意义上的通知是指除当事人明确表示放弃听证权的外,行政机关应当在法定期限内通知当事人举行听证的时间、地点。正式举行听证是指当事人及其他利害关系人在听证主持人的主持下申述意见、诘问证人、提供证据、反驳指控的过程,它是听证程序的核心和关键,为保证听证的客观与公正,凡建立听证制度的国家一般均规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行”[4]。听证后的处理意见是指听证主持人在听证结束生通过对听证程序中所获得的证据的审查判断而提出处理意见或作出初步决定的过程。在听证结束后,听证主持人如何处理该案各国的法律规定不尽相同。从我国《行政处罚法》的规定看,听证主持人一般不享有直接作出行政决定的权力,但他们可依听证中所获得的证据作出倾向性处理意见。
  3.听证是行政相对方当事人的一项重要的行政权利
  在行政程序法律关系中,听证又是行政相对一方当事人的一项重要的行政权利即听证权,在法律上,听证权通常由一系列程序性权利组合而成。譬如,依美国联邦行政程序法的规定,在标准和最完全的听证中,当事人具有下列权利:①由无偏见的官员作为主持人的权利,②得到通知的权利,③提出证据和进行辩护的权利,④通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利,⑤请律师陪同出席的权利,⑥只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利,⑦取得全部案卷副本的权利[5]。我国《行政处罚法》亦对处罚听证中行政相对方当事人的听证权利做了规定,这些权利包括:得到通知的权利,申请回避的权利,委托代理人参加听证的权利,提出证据、进行申辩和质证的权利。
  在立法上明确行政相对一方当事人的听证权利之所以必要,在于听证权是行政程序法律关系主体法律地位平等原则的体现,是听证程序得以顺利进行的基本条件,是程序公正的有效保障。
  三、听证在行政法上的适用范围
  听证在行政法上的适用范围指的是行政法上影响当事人哪些权利的行政行为必须经过听证。在行政法上适用听证,其优点在于它能使行政机关作出的行政行为客观、公正、合法,使当事人的合法权益得到充分的保障,但其缺点在于正式的听证手续繁杂,费时费力,影响行政管理的高效率。因此,听证在行政法上的适用应有一定的范围限制,应当兼顾公平与效率两个方面。具体来说,是否适用正式听证应当同时考虑到以下几方面的因素:第一,受到行政行为影响的权利或利益的性质,听证程序所保护的一般是比较重要的权利和利益;第二,若不使用正式听证当事人的权利或利益被侵犯或被剥夺的可能性以及政府在事后的救济中所可能付出的代价;第三,因进行正式听证而给政府利益或社会公共利益所造成的影响或损失。
  听证在行政法上具体的适用范围包括三个方面:一是听证所保护的权利的范围;二是适用听证的行政行为的范围;三是适用听证的当事人的范围。
  1.听证所保护的权利的范围
  在实行听证制度的国家,一般都是以当事人宪法上的权利作为听证所保护的范围,但是,由于宪法的规定过于笼统和原则,所以,直接适用宪法的规定举行听证显然是困难的。因此,宪法上的权利必须予以具体化。在英美法系国家,听证所保护的权利范围是由法院通过判例来明确的;而在大陆法系国家,听证的范围是由立法加以规定的。但无论是立法还是判例,其共同的趋向是听证所保护的权利范围的不断拓展。
  在我国,

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