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【期刊名称】 《行政法学研究》
户口登记引起的行政诉讼
【作者】 刘涛陈奇人李鸿斌【作者单位】 江苏省滨海县公安局法制股
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 1995年
【期号】 1【页码】 69
【全文】法宝引证码CLI.A.112455    
  (案情)
  1994年8月底,成某持户口薄到派出所要求更改其女儿户口年龄。户籍民警经初步审查,发现成某系后迁入户口,认为此事需认真查证,便告知成某待查实后再予更改。后户籍民警对此事进行了调查,但未能彻底排除疑问。事隔几日,成某持村委会出具的户口年龄证明再次到派出所要求更改年龄。户籍民警答复此事尚不能完全认定真伪,待查清再说。成某见自己两次到派出所没有办成户口更改手续,便于9月16日以不作为为由向县人民法院提起行政诉讼,被告为县公安局。人民法院立案后,成某了解到户籍民警一直在调查其女儿的出生年龄情况,遂又申请撤诉,经法院准许,一起行政诉讼案件就此结束。
  (问题与分析)
  本案虽未进行实质性的诉讼,但仅程序方面在实践中已产生了较多问题,引起了诸多不同见解的争议。这些问题并未因本案的暂告结束而得以解决,因此,为寻求这些问题的应有归宿,完善公安机关参与行政诉讼的理论与实践,笔者拟对这些问题作一粗浅探讨,不当之处,敬请斧正。
  问题之一:本案中公安机关是否构成不作为行为,法院应否受理?
  肯定观点认为,本案中户籍民警未能及时查清情况,明确决定是否予以更改,对成某敷衍应付,是一种消极的不作为,为增强国家公职人员的责任感,提高行政机关的办事效率,本案应该受理;否定观点认为,户籍民警的调查一直处于持续状态,并且没有明确答复不予更改,公安机关不构成不作为行为,成某的起诉缺乏理由和依据,人民法院不应受理。
  笔者持肯定观点。因为:第一,行政机关的不作为行为只能处于消极的不确定状态,积极的确定状态中不论是肯定行为还是否定行为都应视为一种作为行为,而不是不作为行为。本案中户籍民警如在查证后明确答复不予变更,那么这种积极的否定行为应是一种作为行为,而是不作为行为。因此,本案的案情首先符合不作为的条件特征;第二,《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)第17条规定:“户口登记的内容需要变更或者更正的时候,由户主或者本人向户口登记机关申报,户口登记机关审查属实后予以变更或者更正。”这一规定显然是对户口登记机关应认真处理公民申请变更或更正户门登记内容的一种硬性规定,作为户口登记机关的公安机关,在户口管理中完全负有认真履行查证核实的义务,任何公民在向公安机关申请变更或更正户口登记时,公安机关不认真及时地履行义务,可以构成不作为行为。本案中户籍民警虽已对成某的申请进行了一定的查证,但没有结果,由于法律法规及有关解释都未明确户口登记内容变更或更正的查证期限,所以本案中公安机关能否视为不认真及时地履行义务,构成不作为行为,依据行政诉讼法三年不开张,开张吃三年的行政由司法监督原理,人民法院有权依法予以审查甄别,决定是否立案审理。
  问题之二:法院立案后,谁是被告?
  一种观点认为,作为主管机关的县公安局是法人单位,被告应是县局;另一种观点认为,派出所虽不具备法人资格,但有时也享有参与复议诉讼的资格,本案中引起具体行政行为的是派出所户籍民警,所以被告是派出所。
  笔者认为,根据行诉法规定,除具有法人资格的行政机关可以作为被告外,法律法规授权的组织所作出的具体行政行为而引起的行政诉讼,被授权的组织是被告。《条例》3条规定:“乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”结合《条例》17条规定可以看出,公安派出所是法律授权行使户口登记工作的组织,所以公民对公安派出所所作的具体行政行为不服时,被告应是公安派出所。
  需要提出的是,目前各地不少公安机关为加强户口管理,将户口登记内容的变更更正权规定为由县级公安机关审批,这样使很多同志误以为既然户口登记内容变更和更正的审批权在县级公安局,那么,被告就应是县级公安局。笔者认为,县级公安局将户口登记内容的变更更正权上收,只能算是公安机关内部的加强监督制约机制的一种手段,这样的内部规定,只能内部适用,而无效力于外,它不属于行政诉讼法第52, 53条所指“法律、行政法规、地方性法规和规章”的范畴,不应具备行政诉讼中所依据的法律效力,所以在《条例》未作出修改之前,根据现行的法律规定,被

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