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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政处理质疑
【作者】 张伟国【作者单位】 中国政法大学行政法
【分类】 法律社会学【期刊年份】 1994年
【期号】 4【页码】 68
【全文】法宝引证码CLI.A.112430    
  行政处理,是指除行政仲裁外,我国行政机关以调解或作出决定的方式解决民事争议的活动。
  我国行政机关素有解决民事争议的职能。目前,除劳动争议由行政仲裁解决外,其他大量与行政管理密切相关的民事争议,如环境污染损害赔偿纠纷、自然资源权属纠纷、商标专利侵权纠纷、都由有关单行法律、法规授权行政机关“处理”。至于处理的具体方式,有的法律、法规规定行政机关调解处理,如《海上交通安全法》第四十六条规定:“因海上交通事故引起的民事纠纷,可以由主管机关调解处理,不愿意调解或调解不成的,当事人可以向人民法院起诉”。有的法律、法规规定行政机关对民事争议作出处理决定,如《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理,当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉”。《森林法》、《草原法》、《土地管理法》也作了类似规定。这类法律、法规虽未明确规定调解,但由于我国行政机关一贯重视以调解解决民事纠纷,因此,在“处理”这类案件时,往往先行调解、只有在当事人拒绝调解或调解不成时才作出处理决定。可见,“行政处理”实际上包括两种具体方式:以行政调解的方式处理民事纠纷,简称行政调处;以作出决定的方式处理民事纠纷、称为行政处理决定。实践中,这两种方式都存在很多问题。
  一、行政调解存在的问题
  调解,本来是我国传统的民间解决私人纠纷的一种方法。它通过第三者居间协调、劝导当事人各方互谅互让、达成协议、解决纠纷。调解没有强制力。第三者并不完全依照法律规范来解决双方的冲突,而是对当事人各方提出的观点和要求采取一种妥协、和解的方法,为了实现这一效果,常常以损害法律原则为代价。调解也需要当事人一方或双方放弃自己某些权利、要求,但这并非由于法律的强制,而是出于当事人的自愿自主。调解在我国,从古至今一直有着广泛的适用面,不仅运用于民间而且引用到行政、司法领域。行政调解,就是指行政机关主持的,以国家政策,法律为依据,以自愿为原则,通过说服教育的方法促使当事人双方互谅互让、达成协议,解决纠纷的活动。随着我国民主、法制的逐步健全,以行政调解处理民事争议,存在很多弊端:
  (1)行政机关处理民事争议,应当“以事实为根据,以法律为准绳”在查清事实的基础上,依据法律判断是非。如果当事人一方有违法行为,令其承担相应的法律责任;如果双方都有违法行为的,分别承担各自应负的法律责任。谈何互谅互让呢?行政机关的职责就是管理社会、保护公民的合法权益,制裁违法行为。行政调解却使行政机关放弃法律原则,以息事宁人的态度劝说受害人对侵害行为妥协、让步,要求受害人与侵害人在法律责任不清的情况下互谅互让,这是对违法行为的姑息、包庇,是对受害人合法权益的欺压、侵犯,是对法律的漠视、违背。
  (2)行政调解往往不是一次就能奏效,需要行政机关耐心地做当事人双方的思想工作,反复说服教育,才可能逐步消除当事人之间的矛盾、达成协议。这耗费了行政机关大量的人力、物力,而且容易陷入久调不决的困境,既使当事人的纠纷得不到及时解决,又造成行政机关的低效率。
  (3)行政机关不是民间组织,它是国家法律的执行机关,拥有决定权和强制执行权。行政调解却使行政机关放弃依法判断责任的职权,而以规劝、开导、说服、教育等非强制性手段试图弥合当事人之间的争议,当事人不愿调解或调解不成的,行政机关即不再调解处理。任由当事人寻求仲裁或司法解决。即使调解达成协议,当事人不履行的,行政机关也不负责强制执行。这使行政调解软弱无力,根本达不到调整社会关系,管理社会事务的目的。
  调解作为一种民间解决纠纷的办法,值得肯定。但把它引入行政管理领域,以行政调解处理民事争议,甚至把它推崇为“东方经验”,既不利于保护当事人的合法权益、惩罚违法行为,又不利于及时解决争议,也不利于发挥行政管理职能。在公民法律意识逐渐提高,法律制度逐步完善的今天,行政调解已显得陈旧、落后,不能适应社会要求了。
  二、行政处理决定存在的问题
  (1)缺乏处理民事争议的专职机构及人员。大部分法律、法规都只授权地方人民政府或主管行政部门处理民事争议,而没有规定具体负责处理的机构、人员。在实践中,往往是由普通行政工作人员临时兼任争议处理人,由于缺乏相对独立的处理机构和稳定的专职工作人员,使得行政处理随意性很大,也极易受到干扰。
  (2)缺乏处理程序。有的法律,如《消费者权益保护法》规定,行政机关调查处理,多数法律、法规完全没有规定处理程序。实际中的行政处理与行政处罚,行政许可的步骤、方式无异,体现不出行政机关居间解决民事纠纷的特点,严重影响了当事人申诉,抗辩的权利,使行政处理容易成为行政人员主观独断的行为。
  (3)《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第4条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的。可以向人民法院提起行政诉讼。”第6条规定:“行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之

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