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【期刊名称】 《中国海洋法学评论》
南(中国)海主权与海域争端:中国与美国之间的潜在冲突
【作者】 宋燕辉【作者单位】 中国台湾“中央研究院”欧美研究所
【分类】 海洋法与空间法【中文关键词】 南海;主权争端;海域争端;美国
【期刊年份】 2012年【期号】 2(第2期)
【页码】 80
【摘要】 自2009年5月起,南(中国)海周边国家所主张海域的主权、主权权利和管辖权方面的争端呈愈演愈烈之势。本文着重关注中美两国之间的潜在冲突,检视南海有关管辖权争端的近期发展,并得出结论,建议中美两国应采取一些行动来避免因《联合国海洋法公约》相关条款在南沙群岛问题上的解释和适用所造成的潜在冲突。
【全文】法宝引证码CLI.A.1171042    
  一、引言
  自2009年5月起,南(中国)海(以下简称“南海”)周边国家在其所主张海域的主权、主权权利和管辖权方面的争端呈愈演愈烈之势。联合国大陆架界限委员会[1]设定的各国提交其所主张的外大陆架界限的期限为2009年5月13日,[2]因此南海周边国家纷纷提交各自的主张。[3]作为对这些主张的回应,中国(包括台湾)、越南、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚也都对这些南海重叠或争议区域的主权、主权权利和管辖权主张提出了抗议。[4]这些主张和抗议使得现存的南海争端变得更加复杂和难以处理。
  美国在南海领土争端上没有立场。但是,从2009年起,美国开始越来越多地介入南海海域管辖权争端,特别是中国在南海问题上显示出越来越自信的态度的情况下。南海有关管辖权争端的近期发展可能引发中美两国之间的争端,例如,相关国际法规则如何解释和适用,来处理美国在中国主张为其领海、专属经济区或大陆架的南海海域中的权利和义务。这些规则在《联合国海洋法公约》(以下简称“《公约》”)中都有体现,《公约》于1982年4月30日正式通过,于1982年12月10日开放签字,并于1994年11月16日生效。[5]
  本文的目的在于通过关注中美两国之间的潜在冲突,来检视南海有关管辖权争端的近期发展。本文分为五个部分:第一部分概括中国在南海的主权和海域主张;第二部分回顾南海地区有关管辖权争端的近期发展;第三部分讨论美国在南海的利益和政策;第四部分分析中美双方在该地区关于海域管辖权的潜在冲突;第五部分探索解决中美双方在西沙和南沙群岛海域潜在管辖权争端的途径。
  二、中国在南海的主权和海域主张
  1958年9月4日,中国颁布了关于领海的声明。[6]该声明第1条规定:
  中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括……东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。[7]
  该声明是之后所有中国对南海诸岛主张的基础。同时也规定了一切外国飞机和军用船舶,未经中华人民共和国政府的许可,不得进人中国的领海和领海上空。[8]
  1992年2月25日,中国通过并公布了《中华人民共和国领海及毗连区法》(以下简称“《领海法》”)。[9]该法第2条规定:“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。”[10]中国的陆地领土包括位于南海的东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。[11]该法第6条规定:“外国军用船舶进入中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准。”[12]此外,第7条还规定:“外国潜水艇和其他潜水器通过中华人民共和国领海,必须在海面航行,并展示其旗帜。”[13]
  1996年5月,在《公约》批准的审议期间,中国外交部副部长李肇星发表声明称,中国在南海问题上的一贯立场和保卫南沙群岛主权和海洋权利的努力,将不会受到《公约》批准的影响,因为中国仍然将维护和保卫其在南海U形线内的权利和利益,以及中国渔民在南沙海域实施的传统活动。[14]他建议中国在批准《公约》之后,可以主张在南海的历史性权利或者传统捕鱼权利。此外,他认为中国还应该在南海岛屿问题上发表声明,重申其立场,要求外国军用船舶在进入沿海国领海之前,须经沿海国预先批准或者事先通知沿海国。[15]
  1996年5月15日,在批准《公约》时,中国根据《公约》第310条,作出四点声明,重申了中国对《领海法》第2条所列的所有群岛和岛屿享有主权。该声明还重申了中国的立场,主张沿海国有权依据其法律法规,要求外国军用船舶在通过沿海国领海时,须经沿海国批准或事先通知沿海国。[16]同一天,依据《领海法》,中国公布了中国大陆领海的部分基线以及西沙群岛的领海基线。[17]
  1998年6月26日,中国颁布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(以下简称“《专属经济区法》”)。[18]该法第2条规定,中华人民共和国的专属经济区,为中华人民共和国领海以外并邻接领海的区域,从测算领海宽度的基线量起延至二百海里。第2条还规定,中华人民共和国的大陆架,“为中华人民共和国领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土;如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足二百海里,则扩展至二百海里。”[19]中国对其专属经济区和大陆架行使主权权利。[20]此外,该法第14条规定:“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”[21]
  2009年5月7日,作为对越南和马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交的南海南部200海里以外大陆架界限的共同提案的回应,中国向联合国秘书长提交了一份照会,特别声称,“中国对南海诸岛及其附近海域享有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。”[22]该份外交照会附上了南海U形线(九段线)的地图。
  2011年4月,菲律宾向联合国秘书长提交了一份通讯,在这份通讯中,菲律宾对中国所附U形线地图中南沙群岛及其“附近海域”的主权以及“相关海域及其海床和底土”的主权权利和管辖权提出抗议。作为回应,中国向联合国秘书长提交了一份外交照会,主张除其他外,“根据1982年《公约》以及《领海法》(1992年)和《专属经济区法》(1998年)的相关规定,中国南沙群岛完全可以主张其领海、专属经济区和大陆架。”[23]
  基于前述中国方面的公告、声明、外交照会和国内法律,中国主张对南海U形线内的所有岛屿享有主权,这是很明确的。这项主张同时包括对依据南海岛屿直线基线所测量出的领海享有主权。此外,中国在南海诸岛直线基线向海方向200海里范围内的专属经济区和大陆架中,主张“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能源等其他活动的主权权利”,[24]以及对人工岛屿、设施和结构的建造和使用,海洋科学研究和海洋环境的保护与保全等事项的管辖权。[25]外国飞机和军用船舶,在进入中国领海之前,必须取得中国当局的同意或者事先通知中国当局。[26]外国飞机和船舶在南海海域中国的专属经济区内享有非军事用途的航行和飞越自由。[27]
  玛维恩·S·萨姆尔在1982年撰写了一篇对1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》的评论,其中写道:
  与中国对岛屿本身的主张相联系的是划定群岛邻接海域12海里界限的直线基线方法的使用。而且,如果直线基线方法适用于连结群岛,那么实际上会依次将南海的整个核心区域囊括在中国领海之中。[28]
  2009年7月,皮特·达顿在一次美国参议院听证会上声称:“既然南海所有岛屿都被主张为中国的领土,而且包括在1992年《领海法》的基线章节之中,那么1998年《专属经济区法》的作用就是主张它们周边的专属经济区。因此,结合起来看,这两部中国法律实际上主张的中国专属经济区几乎覆盖了整个南海。”[29]
  南海的海域主张已经引发了中国和东盟许多成员国之间的管辖权争端,特别是那些涉及到西沙和南沙群岛主权和海域争端的国家。从2009年5月开始,南海地区相关国家提出的主张和抗议,以及采取的行动和反制措施,导致地区局势持续紧张,该地区主权和海域争端的近期发展也已经促使一些东盟成员国联合起来反对中国的海域主张,并且寻求美国的帮助以阻止中国在南海的行动。
  三、南海相关主权权利和管辖权争端的近期发展
  2009年5月6日,马来西亚和越南共同向大陆架界限委员会提交了南海南部200海里以外大陆架外部界限的提案,[30]5月7日,越南则向大陆架界限委员会提交了南海北部200海里以外大陆架外部界限的提案,[31]中国认为这两个提案都严重侵犯了其在南海的主权、主权权利和管辖权,因此要求大陆架界限委员会不予考虑这些提案。[32]2009年5月8日,越南在回应中国外交照会时声称:“中国对CLM/17/2009和CLM/18/2009普通照会所附地图中标明的‘东海’(南海)岛屿及其附近海域的主张没有法律、历史或者事实根据,因此是无效的。”[33]马来西亚在回应中国外交照会时则声称,共同提案“是《公约》成员国履行义务的合法行为,符合《公约》和《大陆架界限委员会议事规则》的相关规定”。[34]
  作为对中国照会,特别是所附“U形线地图”的回应,印度尼西亚声称,“南海中那些偏远或者非常小的自然地形不能享有它们自己的专属经济区或者大陆架”,[35]而且该地图“明显缺少国际法依据,相当于颠覆了《公约》”。印度尼西亚指出,“允许使用远离大陆且位于公海之中的无人居住的岩礁、礁石和环礁作为基点来主张海域,涉及到《公约》的基本原则,并且侵犯了全球社会的合法利益。”[36]在印度尼西亚对中国海域主张作出回应之后,2011年4月5日,菲律宾向联合国秘书长提交了一份外交照会,重申了其对卡拉延群岛中的自然地形享有主权和管辖权,其中包括南沙群岛中的53个岛屿、礁石、浅滩沙洲、岩礁和环礁,并且对中国在南海U形线内的岛屿、“附近海域”、“相关海域”和海床与底土享有主权、主权权利和管辖权主张的合法性提出了质疑。[37]
  如果中国确实主张U形线内的所有海域为内水或者领海,那么很难依据国际法,包括《公约》来证明判断该主张是合法的。依据中国政府提交给联合国的外交照会,很明显中国并未提出这种主张。然而,如果中国只是主张南海U形线内岛屿的主权,以及东沙群岛、西沙群岛和南沙群岛所拥有的海域,包括领海、专属经济区和大陆架,那么将不会违反《公约》。这一立场的真正挑战在于《公约》第121条第3款的解释和适用,该条款规定:“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。”[38]
  如前所述,2011年4月14日,中国认为依据《公约》、1992年《领海法》和1998年《专属经济区法》的相关条款,南沙群岛完全有权拥有其领海、专属经济区和大陆架。[39]这意味着中国在解释《公约》第121条第3款的适用时,采取的是自由主义的立场。此外,可以从该立场中推断出东沙群岛和西沙群岛除领海之外,同样也可以拥有专属经济区和大陆架。2011年5月3日,越南回应中国主张时,重申“西沙群岛和南沙群岛是越南领土不可分割的部分”。[40]越南辩称其“拥有足够的历史证据和法律基础来主张其对这两个群岛的主权”。[41]
  从2009年起,中国已经采取了一系列执法行动来展示其对南海特别是U形线内地区的管辖权。例如,2009年3月,中国派出国内最大的渔政巡逻船—“渔政311”到南沙群岛巡航,来加强在南海的护渔和海域监督°[42]2009年5月,中国公布了南海(从南沙群岛北纬12°向北至大陆海岸)的休渔期为5月16日到8月1日。休渔期的目的在于保护鱼类种群,防止非法捕鱼,并且主张中国在其南海专属经济区中的主权权利。
  中国每年在南海实施休渔期,导致了管辖权争端,特别是中越之间在西沙和南沙群岛周边海域中的管辖权争端。中国主张的专属经济区覆盖了大部分南海,包括西沙和南沙群岛,因此对该地区渔业资源的管理和养护具有管辖权。在过去三年间,中国在南海连续实施了休渔期制度,并且扣押了在西沙群岛附近海域全年捕鱼的越南渔船,因为它们违反了中国的专属经济区和渔业法律制度。[43]
  中国还通过在南海有争议的南沙群岛地区实施执法行动,来支持其对位于巴拉望西部地区的专属经济区的主张。2011年2月,三艘菲律宾渔船在巴拉望以西140海里的五方礁海域作业时,接收到了来自中国军舰的下列警告:“你位于中国领土内,请立即离开。”[44]菲律宾主张五方礁位于其200海里专属经济区内,并且属于卡拉延群岛,依据菲律宾法律,是其国家岛屿制度的一部分。[45]2011年10月,一艘菲律宾军舰对一艘拖曳25只小艇并在南沙群岛礼乐滩海域作业的中国渔船采取行动,作为对此事件的回应,外交部发言人姜瑜声称:
  中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。中国渔民在世代作业的传统渔场捕鱼作业完全正当。菲方行为损害了中国渔民合法权益,中方已向菲方表明立场,要求菲方尽快无条件归还中方小艇,妥善处理有关问题。[46]
  菲律宾拒绝了中国要求归还被扣押渔船的请求,声称小艇在巴拉望附近的礼乐滩被发现,位于菲律宾海域内,且这一点并不存在争议。[47]
  中国和马来西亚在弹丸礁附近海域的捕鱼权上也存在争议,弹丸礁是南沙群岛中的一个岛礁,但从1970年代后期开始就处于马来西亚的控制之下。2010年4月,鉴于弹丸礁附近海域是其专属经济区,中国对马来西亚海军派遣护卫舰前往争议地区对中国渔船采取行动的做法作出回应。[48]中国和印度尼西亚之间的管辖权争端同样也有报道。2010年6月,在与扣押一艘在纳土纳群岛北部海域作业的中国渔船的印尼海军的僵持过程中,一艘中国“渔业管理船舶”将其大口径机枪瞄准碳纤维船体的印尼船舶,要求释放被扣押的中国渔船。一起类似事件发生在2010年5月。[49]中国和印度尼西亚的对峙事件发生在南海U形线内地区,中国主张该地区为其专属经济区,中国渔民有权在印尼纳土纳群岛北部海域作业。
  除了在勘探、开发、养护和管理渔业资源的权利上存在争端之外,从2011年3月开始,西沙和南沙群岛周边海域出现了新一轮油气资源开发权利方面的争端。争端集中在南海U形线内的区域。
  2011年3月,两艘中国海监船命令正在南沙群岛附近的礼乐滩作业的一艘论坛能源公司调查船“真实航行者”号离开。这艘调查船由一家英国油气公司—论坛能源公司—租用,菲律宾政府授予这家公司一份合同,让其在南海礼乐滩盆地的桑帕吉塔气田开展地震研究。菲律宾政府对中国的此次行为提出抗议。[50]2011年5月和6月,据报道有中国船舶出现在孟买浅滩、礼乐滩和安塘滩附近区域,卸载建筑材料、竖立标杆、安装塑料浮标以及放置标记。中国还向南海争议地区派遣了其最先进的石油钻井平台。[51]作为对中国钻井计划的回应,菲律宾西部军区司令部司令陆军中将萨班号召菲律宾渔民做好准备,当中国大型石油钻井平台出现在南沙群岛巴拉望海岸附近时,就使用他们的渔船阻碍钻井平台的作业。[52]2011年7月4日,在马尼拉邀请外国公司竞标巴拉望西北部15个区块的油气勘探权之后,中国大使馆向菲律宾政府提出抗议,主张这些区块位于中国“无可争辩的主权”之下。[53]
  中国还采取行动来支持其在南海U形线内非生物资源勘探和开发的主权权利。2011年5月,一艘中国海监船割断了越南国家油气公司“平明2号”的探测电缆,当时“平明2号”正在148号合同区块进行作业,该区块距离越南海滨城市芽庄中南部海岸120公里,距离中国海南岛南部约600公里。[54]随后又发生了一起电缆割断事件,该起事件发生在2011年6月,地点位于南沙群岛万安滩附近的136-03合同区块。越南政府将这些事件解释为是中国的预谋,意图使中国南海U形线主张变成既成事实。[55]2011年10月,作为对越南和印度签署的在南海争议海域进行油气勘探协议的回应,中国外交部发表声明称,“我们的立场和有关主张……是一贯和明确的。我们……希望所有有关方面为南海地区的和平、稳定多做贡献。”[56]2011年10月26日,有报道称美国石油巨头埃克森美孚公司在越南沿岸的南海地区发现天然气,该地区同样是中国主张的地区,而这一发现也增加了北京和河内政府在争议海域的紧张局势。[57]
  从2009年5月起,中国和东盟4个成员国之间在南海发生的事件表明,中国将会更加坚定地发挥力量来支持其对U形线内自然资源,包括生物资源和非生物资源的主张。相应地,也可以预期到南海的管辖权争端在未来几年内将会有所增长。
  四、美国在南海的利益和政策
  1988年,当中国和越南在南沙群岛的紧张局势升级为武装冲突时,作为回应,里根政府发表声明称,虽然美国对南海争端的是非曲直不采取任何立场,但美国赞成以和平方式解决争端,反对以武力威胁或使用武力来解决问题。[58]1995年5月,关于中国和菲律宾在美济礁所有权上的冲突问题,克林顿政府发布了“关于南沙群岛的最全面声明”,[59]其中强调了“维护南海和平和稳定事关美国的持久利益”,[60]而且美国“严重关切任何在南海不符合国际法,包括1982年《公约》的海域主张或者海洋活动上的限制”。[61]
  2010年6月在新加坡举行的香格里拉安全对话会议上,美国前国防部长罗伯特·盖茨阐明了美国在南海地区的利益,他在发言中声称:“南海地区日益受到关注。南海不仅对于那些周边国家而言至关重要,而且对于所有与亚洲经济和安全利益有关的国家而言同样重要。”[62]美国信奉:(1)自由和开放的商业;(2)建立强调国家权利和责任以及忠于法律规则的公正国际秩序;(3)海洋、上空、空间和网络空间的全球公域向所有人开放;以及(4)遵守不使用武力来解决冲突的原则。所以美国的利益和政策在于:维护南海的稳定、航行自由以及自由、不受阻碍的经济发展;对于南海地区的主权争端不偏倚任何一方,但反对使用武力和采取妨碍航行自由的行动;反对任何威胁美国公司或其他国家公司参与合法经济活动的做法。[62]
  2010年7月在越南河内举办的第17届东盟地区论坛上,美国国务卿希拉里·克林顿进一步详细阐述了美国在南海的利益,她声称美国“像每个国家一样,在南海航行自由、自由进入亚洲公海海域和尊重国际法方面拥有国家利益”。[63]此外,国务卿明确表示,尽管美国在南海岛屿主权和海域争端问题上不采取任何立场,但是“所有各方应该在遵守《公约》的前提下寻求各自对领土的主张及附带海域空间的权利”。[64]
  2011年7月14日,美国参议院外交关系委员会主席约翰·克里和参议员约翰·麦凯恩致函中国国务委员戴秉国,重申了美国在南海的利益,信中写道:“美国在南海重叠地区领土主张上不采取任何立场,但是我们维护美国在确保航行自由、商业和经济勘探方面深切而持久的利益;美国将继续维护对盟友和伙伴的承诺;并且支持亚太地区的和平和安全。”[65]两位参议员同时还表达了美国对造成南海地区局势紧张的一系列海军事件的关切,并且警告称“如果未采取适当措施缓和紧张局势,那么未来事件的升级将危害美国的重大国家利益”。[66]
  2011年7月22日,国务卿克林顿在印度尼西亚巴厘岛参加第十八届东盟地区论坛时,发表声明称“作为一个太平洋国家和常驻大国,我们在南海航行自由、自由进入亚洲海域、维护和平与稳定及尊重国际法方面拥有国家利益”。[67]她敦促涉及南海主权和海域争端的所有各方都应根据国际法,特别是《公约》所体现的内容,寻求各自对领土的主张及附带海域的权利。[68]她同时还表达了美国对南海发生的一些海军事件的关切,这些事件危及了亚太地区的和平与稳定,因为这些事件“危及海上生命安全,加剧紧张局势,破坏航行自由,并对合法、不受阻碍的商业和经济发展构成威胁”。[69]此外,国务卿还呼吁所有有关各方根据习惯国际法,特别是《公约》所体现的内容,阐明各自在南海的主张。她还提到,“根据国际法,对南海海域的主张应当只能依附于对地貌特征的合法主张。”[70]2011年7月24日,国务卿克林顿在印度尼西亚努沙杜瓦APGWV对话中发表评论称:
  美国对任何一方在任何争议地区的任何主张不采取任何立场。我们希望看到的是东盟以《行为宣言》为基础达成《行为准则》,以此来解决南海问题,并且以国际法原则为指导,寻求所有主张的和平解决。为了达到这一目的,所有主张各方必须公开明确地提出各自的主张,以便知悉争端之所在。
  确保这些争端不超出我们的控制与我们所有人都利害攸关,但事实上,威胁、冲撞和割断电缆的行为正在增多,这种事件增加了穿越南海的所有各方的商业成本……涉及到了一半的全球利益。[71]
  2011年10月,美国国防部长里昂·帕内塔在访问印度尼西亚期间,呼吁东盟成员国继续努力,争取制定具有约束力的行为准则。他重申美国在航行和飞越自由、畅通的经济发展和开拓以及尊重国际法方面具有国家利益。另外,他说,尽管美国在领土主张争端方面不采取任何立场,但是仍希望为了和平解决争端,所有有关各方能够根据国际习惯法,特别是《公约》所体现的内容,明确各自的海域主张。[72]t 2011年11月16日,国务卿克林顿在菲律宾马尼拉做出的许多评论也体现了上述观点,其中包括:(1)奥巴马总统在参加第三届美国一东盟峰会和第六届东亚峰会时,将重申美国在维护东南亚和国际间和平和安全方面的国家利益;(2)美国国家利益包括“航行和飞越自由、尊重国际法和法律规则、穿越地区海域的畅通合法的商业贸易”;以及(3)美国将“进一步诉诸海洋法,使其成为解决领土争端的最重要的框架”。[73]国务卿克林顿在回答一位记者的问题时强调,应提升《公约》在南海争端解决中的作用。她说:
  菲律宾和中国在西菲律宾海(南海)中的……争端应该得到和平解决。美国在领土争端方面不采取任何立场,因为任何提出主张的国家都有权主张,但无权通过威胁或强迫去实现。各国应该遵守国际法、法律规则、《公约》……这其中就有争端解决的……各种机制。而且我们维护法律规则以及国际规范和标准,这也是为什么我们支持和平解决争端。[74]
  关于美国在南海的利益和政策的最新言论,是奥巴马总统在2011年11月19日于印度尼西亚巴厘岛召开的第六届东亚峰会上提出的,他阐述了美国在南海地区海洋安全方面的原则导向,包括航行和飞越自由、海洋的其他国际合法使用,以及通过合作性的外交进程处理南海争端。他还声明美国强烈反对各方威胁或使用武力来强化其领土或海域主张,并且反对各方于涉合法经济活动。此外,奥巴马总统重申美国支持将2002年东盟一中国达成的《南海各方行为宣言》作为解决争端的可靠途径,并且鼓励有关各方加速努力达成《南海行为准则》。[75]
  从2011年美国国会的一些决议中也可以找到美国在南海的利益和对该地区紧张局势的担忧。2011年6月13日,参议院外交关系东亚和太平洋事务小组委员会主席参议员吉姆·韦伯(维吉尼亚州民主党),与小组委员会资深成员詹姆斯·英霍夫(俄克拉荷马州共和党)一起提出第217号决议,呼吁以和平、多边的方式来解决东南亚海域领土争端。[76]2011年6月27日,美国参议院批准了这项决议,支持美国军方为维护南海国际水域及其上空航行权利的自由继续采取行动。2011年7月15日,众议员伊莱亚娜·罗斯—莱赫蒂宁提出第352号决议,呼吁以和平、合作的方式来解决南海海域领土争端。该项决议提交给了众议院外事委员会和参议院军事委员会,谴责了中国海军在南海使用武力,以及南海的海上安全和渔船作业。[77]
  本文第三部分的论述认为中国很有可能将采取更多强硬的行动,来维护南海U形线内地区的主权和海域主张。因此,中国有可能与该地区周边国家之间出现更多的争端,特别是与越南、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚在南海争议海域的自然资源开发方面的争端。结合这些争端发展趋势,可以注意到美国南海利益的重要性和对该地区和平与稳定的担忧在过去两年间有所增加。因此,可以预见南海主权与海域争端将变成中美关系未来发展进程中的一个冲突来源。中国和美国将会根据各自国家的利益来解释和适用《公约》中体现的国际法规则,这极有可能引发两国之间的争端,特别是在南海U形线内西沙和南沙群岛中被中国主张为其专属经济区的海域。
  五、中美潜在的南海管辖权争端
  中美之间在南海西沙和南沙群岛周边海域潜在的管辖权争端与《公约》许多条款的解释和适用密切相关,包括但不限于第7条(直线基线)、第17条(无害通过权)、第20条(潜水艇和其他潜水器)、第47条(群岛基线)、第58条(其他国家在专属经济区内的权利和义务)、第60条(专属经济区内的人工岛屿、设施和结构)、第121条(岛屿制度),以及第301条(海洋的和平使用)。然而,在这些条款中,笔者认为对第58条和第121条的解释和适用将最有可能引发北京与华盛顿政府之间的法律争端,特别是,中国在南海的专属经济区主张,这体现在中国分别于2009年5月和2011年4月向联合国秘书长提交的外交照会之中。
  中国是《公约》的成员国,因此受到《公约》条款的约束。美国不是《公约》的成员国,但是在1988年公布了12海里领海,[78]在1999年公布了24海里毗连区,[79]并在1983年公布200海里专属经济区。[80]在美国宣布建立200海里专属经济区并在其中行使主权权利和管辖权时,里根总统发表声明称“美国将承认其他国家在其海岸附近海域的《公约》中体现的权利,只要此类沿海国家也承认美国和其他国家在国际法下的权利和自由”。[81]此外,总统还声称“美国将通过符合《公约》中体现的利益平衡的方式行使并维护其在全球范围内航行和飞越的权利和自由。但是,美国将不会默许其他国家试图通过单边行为,来限制国际社会在航行、飞越和公海其他用途上的权利和自由”。[82]从1983年开始,美国的立场一直是,在专属经济区中,所有国家都享有航行、飞越和铺设海底电缆和管道的公海自由,以及海洋的其他国际合法用途。[83]
  《公约》第58条第1款规定:
  在专属经济区内,所有国家,不论为沿海国或内陆国,在本公约有关规定的限制下,享有第87条所指的航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。
  参议院外交关系委员会分别于2004年3月和2007年12月起草的建议和同意批准《公约》的参议院决议中体现出了美国对该条款的解释,决议中提到:  所有国家都享有航行和飞越的公海自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,包括军事活动,例如飞机和飞行器的锚泊、发射和降落、军事装置的操作、情报收集、监测和侦察活动、军事演习、行动和进行军事测绘。[84]
  美国在第58条的解释和适用上的立场也体现在其回应有关采用针对在他国专属经济区航行和飞越的指导方针的号召上,[85]该指导方针是“专属经济区制度:问题与回应”系列会议的成果,这些会议于2003-2005年间举办,由专属经济区21人小组成员参加,其中包括14位来自日本、澳大利亚、印度尼西亚、菲律宾、中国、韩国、越南和印度的海洋法律和政策学者,以及一位来自国际海洋法法庭的法官。[86]制定该指导方针的目的在于应对在东亚国家专属经济区内日益增多、加剧的涉及外国军事船舶和飞机的事件,例如2001年EP-3事件和2002年“鲍迪奇号”事件。[87]美国拒绝考虑接受该指导方针,主要是因为它认为“所有国家都享有航行和飞越的公海自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”,包括军事演习、水文和军事测绘与情报收集。中国不接受美国的主张,声明“其他大多数国家支持事先协定的原则……第三世界国家一般都认为海军和空军在

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