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【期刊名称】 《中外法学》
我国期货市场法制建设初探
【英文标题】 Forward Business Markets and Its Legislation:A Primary Inquiry
【作者】 党亦恒【分类】 经济法
【期刊年份】 1994年【期号】 1
【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.13139    
  一、期货市场法制建设的必要性
  党的十四大确立的我国经济体制改革的目标模式是建设社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用。要实现这一目标,就须必积极开辟和发展各类市场,加快市场体系的培育。期货市场作为市场发育的高级形式,无疑是完善的社会主义市场体系的重要组成部分。
  随着改革的加快,我国各类企业对价格、利率、汇率等市场因素的影响越来越具有敏感性。价格改革的深入使生产资料价格逐步放开,大多由市场供求来决定,广大的生产经营者对生产原料和所生产产品的价格波动风险愈加关注;我国对外贸易依存度的上升使在贸易、加工、投资、借贷等国际经济活动中所面临的价格、汇率、利率的风险也相应加剧。我国“复关”后,这一问题将更加突出。单纯的现货交易,也使国家和生产经营者无法发现正确的预期价格,不利于国家的宏观调控和生产经营者的决策。期货市场以其特有的转移风险功能和价格导向功能弥补了现货市场的不足,期货市场的发展成为我国市场经济体制改革的必然要求。
  出于这种需要,早在1988年李鹏总理就作出了“研究国外期货市场并结合中国实际制定试点方案”的指示,国家有关部门和一些省市随即开始抽调人员开始研究,拟议组建期货市场的方案,并陆续付诸实施。1990年10月,我国第一家引进期货市场机制的商品交易市场郑州粮食批发市场开业。1992年1月,深圳有色金属交易所挂牌开张。随后上海、苏州、南京、大连等一批交易所相继开业。据不完全统计,到工993年初全国经各部门和各级政府批准开展远期合同和期货交易的商品交易所已近20家,准备开业或正在筹建中的有近30家,全国从事国际国内期货经纪业务的公司约360多家,一些期货咨询、服务、研究机构也应运而生,我国期货市场已从政策理论探讨阶段进入试点阶段。
  期货市场是有组织的规范化的市场。期货交易须按一定的规则,在固定的交易场所通过平等、公开、公平的竞争来进行;期货经纪商须资信着著,谨慎妥善地履行代理权;期货结算须建立严格的财务制度;而政府又需要对期货市场进行宏观管理,所有这些,都迫切要求加强期货市场的法制建设。如果说期货市场的发展是我国市场经济体制改革的必然要求,那么期货市场的法制建设则是建立和完善我国市场经济法律体系的必然要求。
  随着期货交易所和期货经纪公司的大量出现,我国期货市场在总体健康发展的形势下也出现了一些问题:
  首先是出于本地区局部利益的考虑,各地一哄而起发展期货交易所。有的地方政府甚至提出要办100家期货交易所,许多不适宜投入期货交易的商品被硬拉入期货市场,同一种商品出现了数家交易所。一些交易所内部组织机构混乱,规则残缺,选址不当。其中不少交易所根本不具备期货交易的特征,纯属对期货市场的误解或无知而冠之以期货交易所,实际上只是远期现货市场,有的仅仅是即期现货批发市场而已。其次是不法期货经纪公司泛滥。有的地方在不具备条件的情况下,盲目发展期货经纪公司,特别是中外合资的国际期货经纪公司。少数港台的期货经纪公司,在当地受到限制,便移师大陆,利用国内期货市场不健全进行诈骗,搞私下对冲,自营业务与代理业务帐目不分,擅自挪用客户资金,收取客户保证金后逃之夭夭等。此外出现了许多地下经纪公司,专干坑害客户的勾当。三是结算制度不健全。除深圳成立了独立于深圳有色金属交易所的结算中心外,其它交易所的结算部都是交易所的一个部门,而没有独立于交易所的结算所或结算中心,这大大增加了交易所本身的风险。四是对非法投机的约束不力。有个别交易所为多赚手续费,对过分的投机纵容迁就,一些大户操纵市场,联手哄抬或压低价格的现象已出现。投机是期货市场不可或缺的因素,但如何在鼓励合法投机的基础上将投机限制在合理的范围内,一些交易所尚未采良策。五是合约不规范。许多交易所没有制定标准化的期货合约,仍然停留在即期现货和远期合同的买卖阶段,这样的交易所并不是真正意义上的期货交易所。这些问题的出现,很大程度上是没有期货市场管理法规所致。我们应该吸取我国股票交易先实践后立法导致许多混乱的教训,尽快制定全国性的期货市场管理法规,并依法加强期货交易所、期货经纪商的自律性监管,只有这样,我国期货市场才能健康发展。
  从国外来看,期货市场的法制建设可分为自发型和后发型两大类型。美、英等国属于第一种类型,这些国家的期货法是经过漫长的历史过程自我总结自我发展完善的,例如美国在期货交易所产生后的50多年内,只有交易所内部的规则进行自我管理,政府不进行管制。随着价格垄断行为的加剧,政府才于1921年颁布了第一个期货交易条例,以后又不断补充完善。而亚洲南美等地区属于第二种类型,它们的期货市场形成较晚,因而充分享受到了后发性利益,靠借鉴别国立法和管理经验,快速建立了期货市场的法律制度。如香港期货交易所主要借鉴英国的法规,先立法,后依法设立期货交易所,因而少走了许多弯路。吉隆坡和新加坡主要是借鉴美国的经验快速立法的。
  因此,笔者认为,既然我国期货市场不象股票市场那样涉及复杂的国营企业转轨、产权界定、企业股、国有股等问题,期货市场立法就不必走证券市场立法的老路。应该在充分借鉴国外期货市场立法的基础上,结合中国具体情况,快速立法,使它能对我国期货市场的发展起到指导作用。这不仅是必要的,也是可行的。总之,期货交易立法能够为我国期货市场的发展提供优良健全的法律环境,促进期货市场的迅速成长,保护期货交易当事人的合法权益,防止期货交易违法行为,完善社会主义市场法律体系。
  二、期货市场的管理体系
  期货市场是一个大量存在买空卖空交易的市场,它可以充分发挥其功能而于社会有益,也可能由于投机过旺给社会经济生活带来不良影响。要防止这种不良影响,就必须依法加强对期货市场的宏观的和微观的管理。从国外来看,美、英等国家依据其本国的法律规定实行三级管理体制,即政府专门机构统一管理、期货行业协会管理、期货交易所和经纪商自律管理;而日本:新加坡、香港等国家和地区依法实行两级管理体制,省略掉了期货行业协会管理这一层次。究竟是采用三级还是两级管理体制为好,要视本国的具体情况而定,如新加坡国土小,期货交易所不多,政府管理机构可以直接进行全面的管理,没有必要成立分担部分政府管理职能的期货协会,所以它采纳了两级管理体制。
  1.政府监管政府通过颁布法规,建立相应的政府机构进行统一监管。如美国联邦政府成立了联邦期货交易委员会(CFTC),香港则设有商品交易事务监察委员会。政府监管的主要职责包括:(1)对交易所期货经纪公司开办的批准权,批准和确认各交易所的规章制度的法律有效性,并拥有帐目审查权;(2)审核批准上市交易的商品品种;(3)分析检查市场交易状况,防止垄断、操纵价格的行为出现等。
  我国目前尚未建立国家期货监督管理机构。现在的情况是各自为政,一般每个交易所都成立了由当地政府参加的对口管理委员会,如上海金属交易所、上海石油交易所、上海粮油交易所、上海煤炭交易所都根据各自的管理规定设立了有政府参加的各自的对口管理委员会。这虽然是在国家统一的期货市场管理机构尚未建立起来的一种不得已的办法,但在同一个地方出现了这么多的管理委员会,往往使政府监管流于形式,而且造成了政策措施的不统一。因此,为了使我国期货市场一开始就处于国家统一宏观调控之下,真正发挥政府监管的职能,制定全国统一的期货市场管理规定,成立全国统一的期货监督管理委员会已势在必行,不能重蹈我国证券监督管理委员会设立滞后的覆辙。期货交易与证券交易在交易方式、业务流程、交易所的构成和运作方面颇为相似,期货合约又具有证券的某些特点,因此笔者认为将期货交易与证券交易划归同一个主管机构管理较为适当。根据国务院颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》的规定,国务院证券委员会是全国证券市场的主管机构,中国证券监督管理委员会是证券委员会的监督管理执行机构。因此可考虑在国务院证券委下增设中国期货监督管理委员会,其人员组成可与证监会人员组成重叠,并将国务院证券委更名为国务院证券期货委员会。在增设中国期货监督管理委员会之前,可暂由证监会代为行使我国期货市场管理的职责。实际上,将证券交易和期货交易合并管理也是许多国家或地区的通常作法,如英国的证券投资委员会负责证券市场和期货市场的统一监督管理,香港的商品交易事务监督委员会,是香港财政司证监处下属的一个委员会。
  2.期货行业协会监管
  根据美国的经验,期货协会是全国期货行业的民间自律性组织,同时又具有一定的官方色彩。它根据CFTC的授权对希望进行联邦注册的经纪行和其它期货经营者的申请预先审查,只有通过了期货协会的资格能力测试的申请者才能进一步申请在CFTC注册登记。它还根据CFTC的授权进行自制、协调和自我管理,其职责主要有强化职业道德,审计监督专业期货公司的资本额、财务及规则的执行情况,保护客户权益,仲裁交易纠纷,普及期货知识,主办期货培训测验等。总之,期货协会作为协助政府进行管理的中介机构,在美、英等国的期货市场上起到了十分重要的作用。
  我国至今尚未形成这种行业自制的全国期货协会。我国幅员广阔,期货交易所较多,将要设立的国家期货监督管理机构不可能在各方面对期货市场都进行直接的监督管理,因此仿效美国成立全国期货协会十分必要。当然,我国期货市场尚处于初始阶段,期货市场格局远未定型,我国现有的协会性质的组织普遍缺乏实质性权力等,都是设立期货协会的制约因素,看来要想短期内形成不太可能。美国期货市场已运行一百多年,但它的国家期货协会是1981年才设立的。
  3.期货交易所和经纪行自我管理期货市场的规则最早是由交易所创造的,期货交易所的自我监管始终是期货市场管理的最重要的基础性的一环。期货交易所的自我监管措施主要有:(1)根据国家规定,制订本交易所的交易规则、会员章程和其它规章制度,报请政府批准后,即成为监督和管理交易所一切交易活动的行为准则;(2)审查交易所会员资格,监督会员的业务活动。
  (3)监督场内一切交易活动,防止垄断价格行为,保证期货交易在公平、公正、竞争的条件下进行,制止会员损害客户利益的行为;(4)对违规违约会员作出处罚或处理:(5)制订交易所工作人员的行为规范,对违规疏职的工作人员进行制裁。
  期货经纪行自我监管的措施主要有两方面:一是随时监督和审核所代理客户的资产情况,及时抵制客户进行超越其资金承受能力的过量交易的委托;二是监督和检查经纪人的行为,防止经纪人损害客户的利益,并有权对其作出处置。
  目前,我国已成立的交易所大都制订了一套内部规章制度,在国家统一法规和行业自律规则严重缺位情况下,这些规范基本上保证了各交易所的有序运转,具有十分重要的意义,但其中存在的规定失当、规则残缺、内容矛盾冲突、处罚不力等问题也不容忽视。
  三、期货市场立法原则和法律、法规、规则体系
  在我国期货市场立法过程中,有两个基本原则必须遵循。
  1.平等、公开、公平竞争的原则 法律规则的制定应将期货市场塑造成一个平等、公开,公平竞争的场所。通过交易所的公开竞价买卖方式,使众多的竞争者个个机会均等,获得市场信息的渠道均等;通过严格的规章制度防止价格垄断、虚拟交易、场外交易等不正当竞争或取消竞争的行为。
  2.合法投机原则 期货市场应允许投机者存在,已为人们所接受,经济学家将投机者称为市场的创造者,但过分的投机行为也会对期货市场产生不良影响,例如价格操纵,产生的预期价格失真等,因此,应通过立法将投机限制在合理的范围内。政府和交易所可以通过制定投机寸头允许值、每日价格涨跌板、惩罚欺行霸市行为等一系列规定,抑制不法行为,充分发挥期货投机的正面效能。
  与期货市场的三级管理体制相适应,我国期货市场的法律、法规、规则体系也应包括三个层次:
  (一)国家法律和行政法规
  1.全国人大制定期货市场管理法据悉,国家有关部门从1992年10月份已开始拟定《期货市场管理试行办法》,并根据我国期货市场的发展过程,拟将国家期货立法工作分三个步骤进行。第一步先制定上述《试行办法》,作为规范我国期货市场的暂时性措施;第二步在总结经验的基础上,由国务院颁发《期货市场管理条例》;第三步在我国期货市场发展到一定阶段,正式立法条件具备时,由全国人大通过《期货市场管理法》。目前, 《试行办法》已经拟就,内容涉及到期货交易所、交易所会员、结算机构、期货经纪商、境外期货、期货协会和管理监督等,比较全面,该办法已上报国务院审批。笔者认为,该《试行办法》还应对国务院设立国家期货监督管理机构作出规定。
  2.国务院制定关于期货市场的各项管理法规 目前,国务院有关部门和中国人

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