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【期刊名称】 《河北法学》
完善人民法院依法独立行使审判权的理论思考和制度设计
【英文标题】 Theoretical Thoughts and Systemic Design on How to Improve Legal Independent Adjudication Powered by People's Courts
【作者】 樊守禄【作者单位】 河北省高级人民法院
【分类】 法院【中文关键词】 法院独立审判;理论思考;制度设计
【英文关键词】 independent adjudication powered by the People’a Courts; theoretical thoughts;systematic designs
【文章编码】 文章编号:1002—3933(2003)01—0070—08
【文献标识码】 A【期刊年份】 2003年
【期号】 1【页码】 70
【摘要】 从考察我国人民法院独立审判的法律沿革、存在问题和困难着手,就正确认识和理解执政党、立法机构和法院的关系问题以及法院独立审判和审级独立、法官独立的关系问题进行理论阐述,进而提出完善人民法院依法独立行使审判权的制度设计。
【英文摘要】 With the development of Chinese legal system,the problems and the difficulties to the judicial independence of the people’s courts are expounded to appreciate the relations between the Party in power,the legislative body and the court,between the independent adjudication,the independent trial grades and independent judge.The systematic designs on improving legal independent adjudication of the people’s courts are presented.
【全文】法宝引证码CLI.A.119002    
  
  

进入新的世纪,我国社会主义市场经济体系的建立完善和加入WTO,对人民法院的审判工作提出了更新更高的要求。推进司法改革,从制度上保证人民法院依法独立公正地行使审判权,成为人民法院进行司法体制改革和制度创新的首要任务。

为对这一问题进行深入研究,作者深入到基层和中级法院,对人民法院依法独立行使审判权的现状进行了考察,结合学者的研究,进行了理论思考,并在此基础上对依法独立审判的体制和制度创新进行了设计。

一、人民法院依法独立行使审判权的现状

(一)人民法院依法独立行使审判权原则的法律根据。

司法独立,作为现代司法的一项基本原则,是由西方资产阶级三权分立学说派生出来的。资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠认为“如果司法权不与立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权与立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官将握有压迫者的力量。……在土耳其,这三种权力集中苏丹一人身上,所以可怖的暴政统治着一切。”{1}孟德斯鸠的立法、行政、司法三权分立的国家学说奠定了司法独立原则的理论基础。司法独立原则之所以被世界绝大多数国家所接受,奉为一项基本的宪法原则,是因为这项原则经过一百多年的实践检验,被证明是防止权力滥用、保证宪政体制长治久安的重要支柱。司法独立的核心内容即审判独立。为此,许多国家在三权分立的基础上又明确规定了司法独立。并按照司法独立的原则进一步规定,法官独立,只服从法律。审判独立原则的确立,为审判权的公正性和权威性进而为诉讼公正的实现提供了诉讼制度上的保障,并由此成为世界各国普遍奉行的诉讼原则。

新中国的建立,标志着中国宪政体制的诞生。1954年第一次全国人民代表大会通过的我国第一部宪法人民法院组织法均明确规定“人民法院进行独立审判,只服从法律”,从而把司法独立原则以根本法的形式固定下来。但是在实际运作中,审判权不是完全由人民法院独立行使,党委内部建立了案件审批制度,凡人民法院审判的刑事案件都要报经同级党委讨论决定后才能生效{2}。1957年后,受“左”倾思想和法律虚无主义的影响,“法院独立进行审判,只服从法律”的宪法原则,被批判为“以法抗党”、“妄图改变专政职能,篡改人民法院性质。”{3}1975年宪法修改时取消了独立审判原则。文化大革命结束后,人心思治、人心思法,我们党在总结“文革”内乱的教训后,首先在1979年颁布实施的《中华人民共和国人民法院组织法》中恢复了“人民法院独立进行审判,只服从法律”的司法原则{4}。1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条也明确规定“审判由人民法院负责,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力”。实际上表明审判权专属人民法院行使。同年9月,中共中央发出《关于坚决保证刑法刑事诉讼法切实实施的指示》(以下简称《指示》)中强调,“今后,加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,切实保证人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。并根据党委与司法机关各有专责、不能互相代替、不应相互混淆的原则,中央决定取消各级党委审批案件的制度。”{4}从制度上为人民法院依法独立行使审判权提供了保障。1982年又将审判独立作为宪法原则写入新宪法,但文字表述不同于1954年宪法“只服从法律”,而采用了上述《指示》的提法为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第3条、1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第6条和1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第5条都对人民法院依法独立审判原则作出了详细、明确规定。1995年颁布实施的《中华人民共和国法官法》对法官依法独立审判原则的确立具有里程碑的作用。《法官法》不仅重申了“保障人民法院依法独立行使审判权”原则,同时,《法官法》第8条规定:“法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”原则。第一次从法律上确认了法官独立审判原则。修订后的刑事诉讼法149条也为法官独立审判提供了法律上的保障。该条立法的实质意义在于,合议庭审理的案件,合议庭有权利也有义务作出判决,是否将案件提请院长提交审判委员会讨论决定的权利也只能由合议庭行使{5}。

由上可知,司法(审判)独立原则,几经曲折,最终被我们党和国家确认为应当坚持的宪法原则和司法原则。依法独立审判也不再限于人民法院,法官也获得了依法独立行使审判权的法律地位。

(二)人民法院依法独立行使审判权的现状。

随着社会主义民主和法制建设的推进,特别是依法治国,建设社会主义法治国家方略的确立,公民法治意识的不断增强,人民法院依法独立行使审判权的司法环境和条件不断改善。从河北省三级法院的审判实践看,绝大多数地方党委、人大及其常委会对法院具体案件的审判很少干涉,95%以上的刑事、民事案件由人民法院依法独立审判;从人民法院内部看,经过多年改革,规范和限制下级法院向上级法院请示案件制度,加强合议庭、独任审判员审判权,逐步取消庭长、院长不参加合议庭审批案件的作法。不断从制度上保障了人民法院和审判组织依法独立行使审判权。

然而,从调查了解的情况看,要坚持和完善人民法院依法独立行使审判权的原则,还存在诸多问题和困难:

1.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与坚持共产党领导的关系。在一些法院,把人民法院依法独立行使审判权与加强党对司法工作的领导对立起来,一讲人民法院依法独立审判,首先想到的是弱化甚至排斥党委对法院审判的干预,如不禁止党委对法院审判的干预,就不能真正落实人民法院依法独立审判原则。在一些地方党委,习惯于“党的一元化领导”的思维模式和执政方式,简单地把加强党对司法工作的领导等同于直接干预法院具体案件的审判,一些领导干部以党的领导自居,打电话、批条子、递材料干涉法院正常办案[1]。

2.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与坚持人大监督的关系。从法院方面看,有些法院主动、自觉接受人大及其常委会的监督的意识、观念不够强,特别是对人大及其常委会出台的对法院个案监督条例的认同率不高,认为立法权侵入了司法权。从人大及其常委会方而看,逐年加大了对法院的执法监督和个案监督力度。省人大常委会颁布了对法院检察院个案监督条例,各级人大代表向法院提出的个案质询案逐年增多。一些人大常委会组成人员以个人名义干预法院对具体案件的审理。调查中还发现,人大监督的重点是案件的处理结果,而疏于对违法违纪办错案的法官的追究监督。

3.没有理顺人民法院依法行使审判权与行政不得干涉司法的关系。我国传统政治中的国家行为一体化观念视司法为大一统的“官治”的一部分,司法行政合一模式,使司法成为行政首脑贯彻政治意愿和道德原则的堂皇手段,司法的存在始终没有实现从工具到价值的转变,其政治附属地位在人们心目中根深蒂固{6}。人民法院在设置上同行政区划完全同步,其经费来源完全受行政领导控制。法官的进出除受制于地方党委组织部门外,还受制于政府人事部门。因此,涉及地方财政收入、政治稳定的经济纠纷案、行政诉讼案和地方行政首长对案件的判决及执行拥有实际的影响力和决定权。地方和部门保护的盛行表明,任何纠纷事实上都由强大的行政力量加以解决同时又披以司法的外在形式。

4.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与坚持审级独立的关系。在一些法官看来,强调人民法院依法独立行使审判权,就是讲审判权的专属性,是要求司法权独立于立法权、行政权。而对法院之间司空见惯的上级法院以社会关注、领导过问为由在程序法外要求下级法院携卷汇报、直至参与一审开庭,逐级讨论决定案件裁判结果,再由一审法院审判,下级法院以案件重大、疑难在程序法外向上级法院请示的作法,不认为是错误的,反而认为是人民法院依法独立行使审判权的应有之义[2]。在法院一些领导看来,独立审判不是对案件依法享有管辖权的法院的独立,而是法院系统的独立。二审或上级法院对一审或二审法院正在审理中的案件有审前监督、审中监督和指导权,尽管三大诉讼法均明确规定了审级独立,赋予了一审、二审和再审(审判监督)法院独立的审判裁量权,法学和实务部门的学者对案件请示制度违背程序公正大加批评,最高人民法院也认识到请示制度的违法性,但只是对案件请示的范围作了限制性规定,“两审代一审”成为现实审判不可克服的顽症。审级独立的原则仍不能得到法院自身的完全遵守、执行。

5.没有理顺人民法院依法独立行使审判权与法官独立审判的关系。从立法上讲,我国《宪法》、《法院组织法》和三大诉讼法只规定了“人民法院依法独立行使审判权,”只有《法官法》规定了“法官依法审理案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”原则。而《法官法》为下位法,因此,一些法院领导在观念上和审判实务中对庭长、院长不参加合议庭而干预法官对案件的审理的运作模式振振有词。同时,法官地缘化和行政化级别待遇,造成了法官人才流动的功利性,基层人民法院的优秀法律人才对中高级以上法院趋之若骛,贫困地区、经济不发达地区优秀法律人才纷纷流向经济发达的东部和南部,又加剧了法院素质的区域不平衡。人才流动的功利性,还表现在优秀法官向律师行业倒流这种极不正常的现象。导致审理全部案件80%以上的基层法院高素质法官稀缺,上诉率居高不下,不仅给当事人带来诉累,而且给国家本就有限的司法资源造成巨大的浪费。

二、实践人民法院独立行使审判权的理论思考

人民法院依法独立行使审判权原则,早在半个世纪前,就被我国第一部宪法确认为宪法原则,即便从1982年宪法重新确认算起,至今也有20年时间。但是,这项宪法原则始终没有得到不折不扣地遵守、执行。近年来,司法独立问题成为法学理论界和审判实务界共同研讨的热点,不能不说是一大悲哀,至少说明我国宪政还只是停留在纸面上的,这也是人民法院依法独立行使审判权这一宪法原则始终得不到完完全全、不折不扣遵守、执行的症结所在。要使“司法(审判)独立”宪法原则得以实践,必须从国家学说和法学理论、法院定位等问题上对五十年的理论进行一次反思和清算,并作出理论上的回答。

(一)关于正确认识和理解执政党和法院的关系问题。

这是完善人民法院依法独立行使审判权的首要问题。坚持共产党对法院审判工作的领导不能有丝毫动摇,这也是宪法原则,必须遵守。但坚持共产党领导也绝不等于党可以不尊重法律和干涉法院依法独立行使审判权。在我国五十多年的司法实践中,带有倾向性的问题不是法院不要共产党领导,而是党以言代法、不按法律规定办事,包揽法院审判权。问题的结症是“法律虚无主义”的法律观的作祟。如前所述,我国第一部宪法明确规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”,这本来是民主宪政对司法工作的基本要求,但却遭到批判。现在没有人再公开站出来讲“只服从法律”是“以法抗党”,但立法机关通过的1982年宪法却从这一原则退步,足以说明我们不敢正视这一民主宪政的基本原则。中国共产党信奉马克思列宁主义,追寻的是推翻“三座大山”,建立人民当家作主的“民主宪政”国家制度。然而,我们对民主宪政的基本原则至今仍忌讳莫深,实应该进行民主宪政的启蒙教育。考察现代民主宪政的发展史,可以得出一条最基本的常识,民主宪政是从“确立国王未得到议会同意不得征税和立法的原则”开始的,即宪政的本质是限制王权。英国人把这种代议制度称为本国特有的“Constitution”(宪法),后来这种代议制度普及于欧美许多国家,人们就把规定代议制度的法律称为“Constitution”也就是“宪法”,意思是确立立宪政体的法律{7}。民主宪政的实质是承认少数服从多数的国家,是对“朕即国家”、“王权之上”的否定。从政治内容上讲,民主宪政是民主制度的法律化,“法律至上”是民主宪政与专制制度的最本质的区别所在。专制制度虽然也提倡依法治国,“皇子犯法与庶民同罪”。但“皇子”与“皇帝”一字之差道出了封建专制法治的真谛,简言之,人治(封建法治)的实质是君主(当权者)凌驾于法律之上,君主(当权者)个人意志就是法律。民主宪政的法治则是以法律的最高权威代替个人(或集团)的最高权威,奉行“在法律面前人人平等”,没有特殊的公民。除法律外,任何人不受其他统治,即使最高统治者也必须服从法律。只有从这一原理来认识和理解民主宪政制度和法律至上原则,才可以使我们思想上对依法治国、建设社会主义法治国家有一个统一的认识,才可以使我们国家制度回归宪政体制,才能够理顺执政党和司法独立的基本关系。毋庸讳言,建国后的五十多年,在一段相当长的时间内,我们党实际上实行的也是人治,文化大革命期间达到了登峰造极的程度,造成了废法毁制,祸国殃民的严重后果,这是我们应当吸取的教训。

在调查中,有的法官提出在我们国家,只有党的政策、党的决议才是至高无上的,如果提出法律至上,将把党的领导置于何地呢?这一观点具有普遍性和代表性,且是正确处理党的领导与司法独立的原则问题,不能不加以研究。当今世界各国绝大多数采取政党政治。政党控制着国家政策的走向,也控制着国家政权和它的机构。一党在选举或其他途径获胜执政后,必然用“以一治三”的方式,设法控制立法、行政、司法三大国家权力机关。分立的权力,在政党这里汇合。由此可见,独立的司法同立法、行政一样都是无法摆脱政党的背景和影响的。但是,政党影响不可能不通过立法途径来实现。离开了法律,政党的政策永远只能是政党的政策,对所有国家机关和公民、法人只有号召力,而无任何约束力。因此,在民主宪政国家中,执政党的政策、决议不具有法律约束力,而法律人人必须遵守,法律具有至高无上的地位。我们国家法律体系长时间不健全、不完备,加之党的主要领导人轻视法律的思想根深蒂固,建国后多数时间内,我们国家是依靠党的文件来指导全国各行各业工作的,党的政策(红头文件)具有至高无上的效力,法律在政策面前也要退避三舍。这不仅是事实,而且有学者从理论上为此做出正面阐述。但是,以民主宪政制度来评判,党的政策至上的观念是错误的、有害的。因为一个完全的法治国家的基本要求是,法律应当成为一种任何人、机构、政党、团体都无法挑战的最高权威,而党的政策至上是对法律最高权威的挑战,它与“法律至上”的法治精神和原则是背道而驰的,是人治在政党政治上的表现。而且违背“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章和宪法原则。现实生活中,那种党比法大,党委领导就可以有法不依、以言代法、以权压法,干涉法院独立审判的看法和做法还没有从根本上杜绝,只能说明封建人治思想残余的根深蒂固,什么时候“法律至上”的观念不能成为执政党从中央到地方各级组织的共识,人民法院依法独立行使审判权的宪法原则就不能真正实现。

(二)关于正确认识和理解立法机构、政府和法院的关系问题。

这是完善人民法院依法独立行使审判权的重要问题。我国实行议行合一的人民代表大会制度。人民法院对本级人大及其常委会负责并报告工作。如前所述,目前人大监督与法院独立审判之间关系没有理顺主要反映在人大对司法的个案监督上。这里不仅仅是工作方法问题,更深层的在于理论和观念上的冲突。

赞同人大搞个案监督的理论认为,人大行使个案监督权有宪法和法律上的依据。宪法126条并未规定法院独立行使审判权不受人大的干涉。《地方各级人大组织法》第44条明确规定,“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见,”是地方各级人大常委会的职权之一。人大对个案监督是人大行使监督职权的具体化,有利于促进法院公正司法。反对搞个案监督的理论则认为,这样做将有损司法独立,个案监督的实质是立法权侵入司法权,即“立法者又兼任法官,”破坏了现行的宪政体制,会导致国家权力失衡{8}。不管人们如何评说,各地人大的个案监督在实践中如火如茶地开展,也不因全国人大有关立法搁浅而降温。

仔细思量,为什么在依法治国、建设社会主义法治国家的今天仍出现人大个案监督层面的理论探讨和实践?不是一句话可以回答的。从法理学讲,否定人大对个案行使监督权合法性的理据是站不住脚的,认为人大对个案监督违宪的观点更是幼雅的。我国实行的是“议行合一”的人民代表大会制度,即“议”又“行”{9}。从这个角度来理解,即使人大取消司法机关直接行使审判权,在理论上又有什么问题?所以,问题的关键不在于人大是否有权或有根据实行个案监督,而在于人大是否应当行使个案监督权。这里又涉及民主宪政的分权原则和理论问题。



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【注释】                                                                                                     
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