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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
部门行政职权相对集中之求证与分析
【作者】 石佑启杨治坤【作者单位】 广东外语外贸大学法学院深圳职业技术学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 部门行政职权;相对集中;必要性;可行性;制约因素
【文章编码】 1000-5072(2010)03-0180-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 3
【页码】 180
【摘要】

部门行政职权相对集中是从横向上重组和优化行政职权结构的重要举措,也是行政法领域的一项制度创新。推行部门行政职权相对集中改革既具有客观的必要性,又具有现实的可行性,但也面临着一系列外在和内在的因素制约。通过加强和完善立法,依法推进部门行政职权相对集中改革,以求取得预期的效果。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184638    
  
  部门行政职权相对集中,是指在转变政府职能的基础上,将反映行政职能相同或密切相关、管辖范围类似、业务性质相近的行政职权进行合并,相对集中配置给一个行政部门,由一个大的部门统一行使相关的行政职权。通过部门行政职权的“内涵式”变革来实现行政精简、统一、效能的目标,以求解决职能交叉、部门林立、多头管理及管理低效等问题。可见,部门行政职权相对集中是为了从横向上优化行政职权结构,防止出现政出多门,革新行政体制,其动力之源在宏观层面来自于经济体制改革和政治体制改革的双向要求;在微观层面,镶嵌于行政体制改革之中又受制于行政体制改革的系统性。部门行政职权相对集中既有明确的问题导向又超越于既有的改革实践,具有客观的必要性。与此同时,国外行政改革的成功经验,国内相关改革的实践成果以及国家推进行政改革的决心和策略,为部门行政职权相对集中改革提供了现实素材和政治支撑;而现代电子网络技术的应用,则为这一改革提供了技术支持。这使得推进部门行政职权相对集中具有现实的可行性。当然,部门行政职权相对集中改革还面临着一系列外在和内在的因素制约,如何破解改革中遇到的各种难题,需要我们进行系统深入思考。本文试图论证部门行政职权相对集中的必要性与可行性,并就影响部门行政职权相对集中的外在与内在制约因素作些分析。
  一、部门行政职权相对集中之必要性
  从理论上讲,部门行政职权相对集中既有直接的改革对象,又以其内嵌于行政体制改革之中所应当具有的制度整合特质,这构成了推行部门行政职权相对集中的正当缘由。
  1.部门行政职权相对集中有直接的改革对象
  部门行政职权相对集中主要是为了解决行政权力在横向配置上产生的问题,行政权力在横向上配置不科学、不合理,暴露出行政体制的弊端,主要体现为:政府职能转变不到位与职能交叉、整合度低;机构设置重叠与行政组织结构不尽合理;行政职权分割与交叉、运行机制不畅,由此导致部门林立、权责不清、多头管理、争权夺利、扯皮推诿、协调困难、效率低下。这些构成了部门行政职权相对集中所要直接解决的问题。既有的行政体制是以职能分工为标准的部门行政体制,各部门集决策、执行和监督权为一体,自定规则,自己执行,自我监督,这种权力集中模式的弊端逐步显现:其一,部门权力利益化。政府部门既有决策权又有执行权,难以避免政府在政策法规的制定与执行过程中不从部门利益出发,运用各种手段为本部门谋得好处,致使社会公共利益、公民权益受到侵害;其二,政府权力部门化。现有的决策模式是政府将权力“下放”给部门,由部门来议定、协商、起草,政府盖章发文,然后由部门照章执行。从某种程度上说,政府权力演化为部门权力,形成“弱政府、强部门”的格局。这样就形成了政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化链条[1];其三,行政组织结构不合理,一些部门职责权限关系不清晰,权责脱节,一些部门职能权限交叉、职能设置模糊,由此造成一些部门之间争权夺利、扯皮拆台、推脱责任,内耗严重,降低了行政效能,增加了运行成本,影响了行政目标的实现;其四,运行机制不畅,缺乏有效的协调机制,决策的科学化、民主化有待加强,部门权力监督不力,行政监督机制有待强化[2]。有学者指出,经过30年的改革,正如波兰尼所言“与经济嵌入社会关系相反,社会关系被嵌入经济体系之中”,中国整个“社会的运作已经服从于市场”[3]。其导致的后果就是部门专权、权力资本性运作、职权交叉与重叠、行政效率整体低下、行政腐败现象滋生与蔓延等。
  2.部门行政职权相对集中具备整合功能
  中国的行政体制改革,始于经济体制改革的带动,又处于经济体制改革与政治体制改革的总体链条之联结点位置——为经济体制改革走向深入突破行政体制的瓶颈之困,也为顺利推进政治体制改革创造必要的平台。中国的改革,在宏观上,已经从经济体制改革带动其他改革向以行政管理体制改革为中心的战略性转变{1},从单纯的行政体制改革走向经济、政治、行政和社会体制改革的配套整合和整体联动。而就行政体制改革而言,已经在权力、职能、机构、过程和机制等各个方面实现了初步的优化,对经济体制改革有了较强的适应性以及积极的反作用,通过“行政吸纳政治”为政治体制改革创造条件,同时带动和促进社会管理体制改革。但随着改革开放的进一步深化,步入深水区的行政体制改革遇到了诸多阻力,各种矛盾错综复杂,这导致了现阶段行政体制改革渐进性、艰巨性和过渡性的总体特征。而从单纯的机构精简转向政府职能转变和职能组合的内涵式改革,从由单项改革到综合改革,由局部探索到整体推进,由改革旧体制到建立新体制转变,凸显制度整合与机制创新同步并进,则是深化行政体制改革的下一步转向。镶嵌于行政体制改革链条之中的部门行政职权相对集中改革模式的建立,在宏观上,也正是服务于这样一种多重目标结构:一方面,适应建立社会主义市场经济体制的需要,精简政府机构,转变政府职能,理顺政企关系,提高行政效率,从而加强政府对市场经济发展过程的宏观调控和引导服务;另一方面,适应建设有中国特色社会主义民主政治的要求,切实解决权力高度集中和某些权力错位现象,加强对国家权力的监督和制约,加快社会民主化进程[4];同时也与社会管理体制改革相配套,形成政府与社会对公共行政事务的合作治理。在微观上,部门行政职权相对集中是对既有的相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、大部门体制改革以及西方行政决策和执行相分离的改革实践经验进行总结和借鉴的基础上提炼而成的改革模式,尽管这些改革实践也是针对现实行政体制所凸现出的弊端而进行的改革与创新。它在内涵上包容这些改革实践而又超越于这些改革实践,展现出事务性行政职权相对集中、地域性行政职权相对集中、同质性行政职权相对集中、事务性与地域性组合型行政职权相对集中等多样化表现形态,从而显现出部门行政职权相对集中改革模式灵活的适应能力和高度的整合功能。另外,部门行政职权相对集中改革模式,依然能实现与政府职能转变、行政组织结构优化、行政职权合理配置以及行政运行机制创新四位一体的联动。
  二、部门行政职权相对集中之可行性
  部门行政职权相对集中作为一种改革模式,不仅要论证其必要性,还要考察其可行性,这主要体现为:
  1.国外行政改革的成功经验
  自20世纪70年代末以来,西方发达国家掀起了一股新公共管理运动的浪潮,其基本特征是政府职能的退缩和市场价值的回归,其中较为引人注目的是大部制改革及决策与执行的分开。大部制是市场化程度比较高的国家政府部门设置的主要模式,是为了解决机构重叠等政府管理问题,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。英国是较早实行大部门体制的国家。大部制改革是以部门合并为形式标志,以职能整合和权力合理配置为内核的变革过程。其普遍遵循广职能、宽口径、少机构的原则,整合、归并相同或相近的职能,尽量由一个部门承担,综合设置政府机构。实行大部制的一个基本目标就是扩大一个部横向管理的幅度,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门和多头管理,以简化政府处理公务的手续和环节,提高行政效率,降低行政成本,建立统一、精简、高效的服务型政府和责任政府。决策与执行分开,意味着政府职能的转变,由熟悉政策制定和政策咨询的高级公务员组成的政策核心司,负责政策制定;设立相对独立的执行机构负责政策的具体执行,执行机构的负责人拥有人事、财务等方面的自主权,为提高执行机构的组织绩效而努力。决策与执行分开的改革,肇始于英国,新西兰则最为典型。英国政府从1988年开始实施“下一步行动方案”,设立执行机构,全面转变政府管理与责任机制;新西兰被许多国家誉为改革的典范,通过实施《国家部门法案》和《公共财政法案》,将政策制定或掌舵职能与划桨职能分离,部长与所有的部门和部签订绩效框架协议,部门和部的高级公务员按绩效合同工作等,从而改变了政府的组织结构和公共机构管理基本规则[5]85-86。掌舵与划桨职能分开,即对政策部门和提供服务的部门实行职责分离,对不同的组织赋予不同的职能[6]99,“将划浆组织与掌舵组织分离开来,因而各自都可以致力于自己的主要使命;赋予划浆组织自主决策的控制权;因而它们能够为了改进自身运作进行必要的变革;为绩效设定后果,使其产生改进的动机。”[5]31这些改变不仅有助于突出政府各职能部门的功能优势,提高了决策和执行的质量和效率,而且还有助于克服“部门职责利益化与法制化”,减少部门林立,缩小政府规模,节约行政成本。决策与执行分离改革,在职能上表现为政府职能边界收缩与职能整合并行,在行政组织结构上表现为大部制的组织架构,与之对应的就是对行政职权的分化组合并相对集中,分别由不同的行政组织行使政策制定权和执行权——这种具有某些规律性的行政改革智识和超越意识形态差别以及改革取得的初步成效,使得西方国家行政改革经验成为我国推动行政体制改革和机制创新的一个有益参照。
  2.我国相关改革取得的成果
  这主要有:(1)行政处罚权与行政许可权的相对集中。为了解决执法机构林立、职能交叉,加之受利益驱动而出现多头处罚与重复处罚等问题,我国于1996年颁布的《行政处罚法》确立了相对集中的行政处罚权制度,该法第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”1996年4月国务院发布的《关于贯彻落实实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》正式使用了“相对集中行政处罚权”这一概念。1999年11月国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》要求在总结相对集中行政处罚权试点经验的基础上,扩大试点范围。2000年9月国务院办公厅发布的《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(63号文件)列举了在城市管理领域可以集中行使的行政处罚权类型,规定了特定条件下经国务院授权省级人民政府有权决定在本地区开展相对集中行政处罚权的试点工作。2002年8月国务院发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(17号文件)指出,进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟,并提出了具体要求。与此同时,实行相对集中行政处罚权试点的城市也颁布了相应的行政规范性文件。至此,相对集中行政处罚权的试点城市日益增多,适用对象和范围在不断扩大。2003年8月27日召开的十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政许可法》,该法第25条确立了相对集中行政许可权制度,其目的是通过行政许可权相对集中,减少现存的行政执法机构数目,从而提升行政许可的效率,从根本上解决多头许可、许可冲突等问题。(2)大部制改革的推行。2008年2月27日,中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,拉开了新一轮的国务院机构改革与行政体制改革的帷幕,其突出标志就是推行大部制。大部制改革的核心内容是要对政府各部门所辖事务进行合理组合,将最具内涵、与之相应的行政权力进行结构调整、相对集中后授予一个政府职能部门,从而消除横向行政权力的分割与交叉,降低行政协调成本,实现行政权力的科学配置和规范、高效运行,推动政府行政从“部门行政”转为“公共行政”,真正发挥大部制的功效。国务院机构大部制改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门调整成了27个,其中改革涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。在国务院机构“大部制”改革完成阶段性任务并取得初步成效后,从2008年9月份开始,地方政府机构改革逐步启动,到2009年3月份后进入大面积推开阶段[8]。这些改革实践在某种意义上为部门行政职权相对集中提供了中国本土的实践素材。
  3.国家推行行政改革的决心
  积极关注民生,努力改善民众的生活状况,不断提高民众的生活质量,使全国人民过上更有尊严、更有品味和更为幸福的生活,促进社会和谐有序发展,直接关系到党和政府的执政正义,也是国家的道义与政治上的责任。在我国,党和政府一向十分重视行政体制改革并一直在为此作不懈追求和努力。党的十七大报告指出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;……加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制;精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。2008年政府工作报告指出,要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的行政管理体制。2008中共中央《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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