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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
公共视频监控系统与隐私保护的法律规制
【副标题】 以上海世博会为视角
【英文标题】 CCTV System and Personal Privacy Protection Rules
【作者】 李晓明【作者单位】 苏州大学
【分类】 人身权
【中文关键词】 公共视频监控系统 隐私利益 管理规范 技术规范
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 23
【摘要】

公共视频监控系统与公民隐私利益之间存在冲突。公共场所可以分为完全开放的公共场所、相对封闭的公共场所、封闭的公共场所,在这些场所安装公共视频监控系统时需要采取相应的措施以恰当地保护公民的隐私利益。上海市在筹备世博会的过程中应探讨通过立法协调公共视频监控系统规制与个人隐私保护的可行路径,包括建立严密的技术规范、制定完备的管理规范。

【全文】法宝引证码CLI.A.1121754    
  一、公共视频监控系统的界定
  (一)视频监控系统之界定
  摄像头对人们来说早已稀松平常,大街小巷随处可见,一不留神人们的行为就可能被它尽收“眼”底。这些“电子眼”作为视频监控系统的前端设备部分(即摄像部分),被布置在监控范围内,以捕获图像信号、音频信号以及摄像控制信号。这部分输出的图像(音频)信号经过传输部分和控制部分到达监视器。传输部分是整个系统传播信息的通路,控制部分则是整个系统实现功能的指挥调度中心。控制部分被安置在控制中心,它主要由控制台组成,控制台上一般安装有数字硬盘录像机、视频矩阵、画面分割器、视频信号放大器、摄像机云台控制器或键盘、音频扩声设备、音频控制器、话筒、有源音箱和打印输出设备等。通过这些设备可以实现对前端图像信号、音频信号及控制信号的提取与放大、切换与分配、校正与补偿、储存与打印输出。监视器是图像信息的终端显示装置,这部分被安装在控制中心的电视墙上,由视频矩阵进行图像信号分配,由画面分配器进行画面切换与分割,由录像设备进行记录与存储。[1]当然,为保证系统运行的不间断和安全可靠,还需采用集中、专线、独立的供电方式并配备不间断电源或发电装置。这样由摄像(有时还配置拾音装置)、信源传输、控制、显示记录及供电五大部分组成的才是一个完整的视频监控系统。
  对于视频监控系统的定义,有的认为“视频监控系统是一种事件历史记录系统,其将多台摄像机的视频信息传回到监控中心存储起来,同时在视频监视墙上实时显示给安全人员”。[2]也有的认为“视频监控系统是安全技术防范体系中的一个非常重要的组成部分,是一种先进的、与计算机应用技术相结合防范能力极强的综合技术系统”。[3]还有的认为“视频监控系统是为了提高区域治安的管理效率而建设的一个电视监控系统,实际上,它是一个对城市中的主要场所进行实时监视、控制和录像的系统”。[4]但这些定义或不完整或有限缩,笔者较赞同2004年公安部主编、建设部批准、建设部和国家质检总局联合发布的国家强制标准《安全防范工程技术规范》(GB50348—2004)第二章“术语”2.0.5条所下的定义:“视频安防监控系统(VSCS)video surveillance & control system:利用视频技术探测、监视设防区域并实时显示、记录现场图像的电子系统或网络。”[5]虽然这里的定义多了“安防”二字,但实际上视频监控系统安装和使用的正当性基础就是安防,安防乃题中之义,而且从其英文名“video surveillance & control system”(VSCS)来看,其所指的就是“视频监控系统”,笔者认为以此作为视频监控系统的定义即可。
  (二)公共视频监控系统之界定
  从上文的分析来看,如果我们将视频监控系统定义中的“设防区域”限定为公共场所,并加入公权力主体为维护公益之目的,就能得出“公共视频监控系统”(public video surveillance & control system)的定义,即“利用视频技术探测、监视公共场所并实时显示、记录现场图像的电子系统或网络”。国外也有学者称之为“开放型闭路监控系统”(open—street closed—circuit television)以区别于“私人监控系统”,因为它监控的是公共区域,并且由代表公共机构的人员进行管理。[6]这里的“公共区域”就是指“公共场所”,即“公众可以任意逗留、集会、游览或利用的场所”。[7]从理论上来讲,公共场所应当指的是根据该场所所有者(占有者或使用者)的意志,用于进行公众活动的相对空间。而这个相对空间具有相对开放性、共享性和秩序性的特点。[8]相对开放性是说该场所应对一定范围内不特定多数人开放,即意味着在一定范围内这个场所谁都能来,谁都能停留;共享性是指其满足的是不特定多数人的一般性和正当性的需求;秩序性是为了在该场所内防止不特定多数人之间发生冲突和纠纷,或进行某种活动而必须保持的。可以说,公共场所的开放性越高,则共享性越大,秩序性也要求越严,三者呈正相关的关系。
  根据开放性程度高低,我们可以将公共场所划分为完全开放的公共场所、相对封闭的公共场所、封闭的公共场所三类。完全开放的公共场所是指完全符合公开性、共享性和秩序性特点的场所,没有任何限制,任何人在任何时间都可以直接进入(如马路、广场等);半封闭的公共场所是指在一定的时间内仅有特定人在场,其他人无法直接进入的场所,该场所形成了相对封闭的环境,但是这种相对封闭的状态能在短时间内被打破并重新恢复(如掩上门的教室、KTV包厢等),或者这种相对封闭的环境内人数众多,仍然有一定的共享性(如医院的诊室、公共厕所、公共浴室等);封闭的公共场所是指当事人采取某种封闭方式,使得该场所在一定时间内禁止外人进入,形成封闭的状态(如拉上窗帘、反锁门的会谈室)。
  二、与公共场所视频监控系统相关的隐私利益之保护

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  (一)公共场所的隐私利益
  《英汉大词典》中对隐私(privacy)的释义为:(1)隐退,隐居;(不受干扰的)独处;清静;不受干扰(或侵扰的自由);(2)秘密,私下;(3)私事;私生活;隐私。通俗地说,隐私就是我们每个人不愿意让别人知道的事。具体是指公民不愿意为人所知或不愿意公开的,与公共利益无关的个人信息或私生活秘密。主要包括三方面内容:个人信息、个人私事和私人空间。在西方文化中,隐私被长期视为个人领域的积极价值,圣经、古兰经以及犹太教和古希腊的经典著述中都有保护隐私的内容。1361年英格兰治安法庭曾判处偷听和窥视者有罪,1763年英国首相威廉·皮特(William Pitt)“风能进,雷能进,雨能进,国王不能进”的名言,更表明了个人对其隐私的绝对权利。[9]美国人路易斯·D·布兰迪斯(Louis D.Brandies)和塞缪尔·D·沃伦(Samuel D.Warren)在1890年《哈佛法律评论》(Harvard Law Review)第4期《论隐私权》(The Right to Privacy)中首次将隐私权作为一种合法的公民权利提出,[10]美国联邦最高法院更是将个人的隐私当作一种手段,用来制造“一个庇护所,在那里,个人的思想不受侵犯,即‘人的思想不是民选政府管理的对象,也不受司法管辖”’,[11]并最终在20世纪将其确立为一种宪法权利。我们国家至今没有在法律中明文规定“隐私权”,但理论界一直在研究,司法实务界也一直在努力变通现有规则来保护实质上的隐私利益,因此笔者在文中不直接采用隐私权的表述,而统一表述为隐私利益。
  一般认为,强调隐私利益是为了合理划分公共领域与私人生活,保障私生活自由。然而在公共领域或公共场所是否存在合法的隐私利益,这曾引起过学界的争论。传统民法理论认为,公共场所不存在合法的隐私利益,因此不可能发生隐私侵权。即便是在英美这些重视隐私保护传统的国家,早期也大都持此观点。1960年美国教授威廉·L·普洛塞尔发表文章指出:在公共街道或者其他公共场所原告没有宁居权(right to be alone),别人只是跟随他,不构成对其隐私的侵害。在这样的场所对其进行拍照也不构成对其隐私的侵害,因为拍照不过是进行了一些记录,这种记录与对某人可能被他人自由地见到的在公共场所的形象的全面描写没有本质区别。[12]该观点后为《美国侵权行为法(第二次)重述》(Restatement of the Law,Second,Torts)所采纳,并成为许多法官判案的依据。因此,很长时间内,“公共场所不存在合法的隐私利益”(legitimate privacy interests dp not exist in public place)便成为一个法律信条。[13]但在技术高度发展、媒体高度发达的现代社会,这样的论断似乎已显得不合时宜,因为不恰当地偷拍、摄像,不恰当地使用监控录像,不负责任地传播照片、录像,同样会给当事人个人安宁造成不良影响,从而对隐私利益构成侵害。因此有学者认为,在公共场所也存在隐私利益。[14]笔者也赞同这样的观点。我们按照上文对公共场所的分类,分别讨论三种情境下安装视频监控装置有可能涉及的隐私利益。(1)完全开放的公共场所。这样的公共场所(例如地路、公路)开放性、共享性程度高,同时也有相当高的秩序要求,为维护公共利益,用拍照、摄像(有时也同步录音)等方式记录该场所内个人的形象、行为甚至谈话内容,只要记录是客观的,这与管理人员巡视并无本质区别,但是对并不违反该场所秩序的特定人进行持续高强度、近距离的观察、摄像和拍照,就会对被观察者的隐私利益造成侵犯,使被观察者丧失安宁感,因而这种客观记录应被限制在一定的距离之外和合理的程度或强度范围之内。(2)相对封闭的公共场所。在这种场合(例如公共浴室或公共厕所)中的个人并不想把自己完全暴露在公众或他人的视野下,因此具有一定的私密性。但它也有一定的开放性和共享性以及较高的管理秩序需求,因此,只要遵守了该场所的秩序,当事人在该场所就取得了完整的合法的隐私利益,有权不受窥视和摄录。(3)封闭公共场所。因该类场所与外界隔离,一般认为这种场所并非真正意义上的公共场所。但实际上那些规模很大且长时间封闭的场所(如大型的会所、娱乐场所),可以视为是对具有一定资格的人完全开放的公共场所,其隐私利益应与第一种相同;而对于小型的封闭公共场所,可以保有完整的隐私,则其隐私利益类似于第二种。
  (二)与公共视频监控系统相关的公共场所个人隐私利益之保护
  公共场所作为公众活动空间承载着巨大的公共利益,而公共视频监控系统安装的最根本目的也在于维护公共利益,这里所讨论的隐私利益,实为在不妨碍公共利益、不危害公共安全前提下的隐私利益,因此必须明确的是隐私利益止步于公共利益,即一旦与公共利益发生冲突,隐私利益必须让位于公共利益。故而,对于发生在公共场所的违法、犯罪行为,如违章驾驶、盗窃抢劫等被拍摄、曝光,则无隐私利益可言。换言之,只要不妨害公共利益,公共场所内受到侵犯的隐私利益就应该受保护。但什么样的行为可以被看做是公共场所安装和使用视频监控系统侵犯了公民在公共场所的隐私利益。对此可以借鉴《美国侵权行为法(第二次重述)》中规定的四种侵犯隐私权的行为:(1)不法侵入他人的秘密;(2)盗用他人姓名或肖像;(3)不合理地公开他人的私生活;(4)公开他人不实之形象。[15]笔者认为只要是运用公共视频监控系统对公共场所中不违反秩序的特定人做出以上四种行为,即可认为是侵犯了个人在公共场所的隐私利益。
  因此,在使用公共视频监控系统时应注意分清隐私利益和公共利益的界限,不能以公共利益的名义任意侵害隐私利益。根据国内外的立法与司法经验,并吸收其他学者的观点,[16]笔者认为具体应从七个方面把握:(1)必需严格控制监控设备,未经国家相关部门批准不得在公共场所安装;(2)在公共场所中涉及隐私的空间内不得安装监控设备,在完全开放的场合也禁止对正常行为人进行近距离长时间的不间断拍摄;(3)视频监控系统的摄像部分的安装位置应当作出明显标识,以使得公众知晓监控设备的存在;(4)保障其使用上的合目的性,即非为实现最初安装监视器之法律与公共安全目的不得使用;(5)监控资讯应当严格保密,只能用于其原有目的,即监控违法行为、犯罪行为,而对于不道德的行为非经本人同意不能公开使用,更不能传播(除非媒体为做负面教材,但应进行虚化等技术处理达到不能辨清的程度);(6)要妥善保存、并在规定的合理期限内销毁所得资讯;(7)对于非经合法监视得来

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