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【期刊名称】 《法律适用》
论案件请示之诉讼化改造
【英文标题】 On Jucialization of the Requests for Instruction System
【作者】 蒋惠岭【作者单位】 最高人民法院
【分类】 诉讼制度【期刊年份】 2007年
【期号】 8【页码】 2
【全文】法宝引证码CLI.A.1116754    
  
  关于法院系统的内部案件请示问题,理论界和实务界已有不少研究,地方法院也作了多种形式的改革探索。2005年之后,关于案件请示制度的改革总算是一锤定音了。随着《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》的发布,改革案件请示制度的实践开始步入正轨,原有制度在维护法律统一适用方面的积极作用正在为其他相应的制度所承继,而原有制度在程序公正方面的消极作用正在逐步消除。但是,实现改革目标的过程远比把目标写在文件上要复杂得多。由于目前在理论和实践中仍存在一些模糊认识,案件请示制度仍然广泛存在,改革进度也没有想象的那样快,离程序公正的目标还有相当距离。本文将结合“二五纲要”的有关规定,就纲要所确定的案件请示制度之诉讼化改造谈几点看法。
  一、案件请示制度之非正当性
  与其他制度一样,案件请示制度的确有其理论基础。在传统认识中,这些理论是其正当性基础。但根据已经被普遍接受的司法规律,这些理论恰恰是案件请示制度的非正当性基础。
  一是体现组织层级之间最基本的关系。在所有存在层级划分的组织体系内,不论各个层级之间的相互独立程度如何,总是存在一个或强或弱的“下级服从上级”的组织原则。法院系统的案件请示制度就是这一组织原则的反映。尽管司法规律表明“下级服从上级”原则在法院系统的体现不是“案件请示”,而应当是相互独立的诉讼程序的应用。但在传统认识中,案件请示是有其组织正当性的。
  二是体现上下级国家机关权限的差异性与关联性。在行政领域,由于制度设计所追求的目标是有效地执行法律、实施管理,所以特别强调权限的关联性乃至功能的一体化,这就是为什么宪法规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”的原因。作为国家权力的一个分支,上下级法院各自功能权限之间也存在关联性,但司法规律更强调其功能的差异性,强调相互之间的独立性。对司法规律理解的偏差最终造成了法院系统效仿行政系统,从而产生了案件请示制度之类的做法。
  三是体现对错误成本最低化的追求。在组织体系中,每一层级都在追求最少的错误和最多的成就。特别是遇到具有一定风险的新情况、新问题时,人们会运用各种方式避免错误,降低风险,减少成本。如果存在可以为自己承担风险的人(上级组织),通常的选择就是转移风险。从另一方面来说,上级组织总是处在追求“权力效应”的过程中。它手中的权力可以不用,但不可没有。权力的影响越大,则说明权力效应越大。接受下级的请示,便是再直接不过的权力效应了。只是因为法院系统不得不遵循特殊的规律,所以普通人眼中的正当性基础便成了非正当性基础。
  四是体现当事人乃至全社会追求实体正义的压倒性优势。在诉讼过程中,当事人最重视的还是诉讼的结果,社会的评判标准也多从朴素的道德因素出发,评价的重心不会放在程序上。只要是胜诉,如果是通过正常的诉讼程序获得的,当事人自然满意;如果是通过案件请示或其他法外手段获得的,当事人也不会排斥,而对方当事人往往也屈于强大的实体正义压力而不得不接受。实体结果的正当性掩盖了程序的非正当性,包容了案件请示的非正当性。案件请求便成为默认的正义。
  二、内部请示制度的形成与做法
  自建国以来,法院系统内部的案件请示制度一直存在,最高人民法院曾发布过一些正式文件对案件请示和抽象法律问题请示作出规范,从目前的文献来看,规范请示可以追溯到1958年9月19日的“最高人民法院关于改进请示解答工作的函”。随后的几十年中,最高人民法院分别就刑事案件、民事案件、行政案件的请示问题作过规定,其中较为具体和较有代表性的是最高人民法院1995年发布的《关于报送刑事请示案件的范围和应注意事项的通知》。该通知对报送请示案件的范围作了严格限制,其中包括“适用法律不明的案件”,并要求报送的请示案件必须事实清楚、证据确凿。对于案件事实的认定,由报送单位负完全责任。凡属案件事实不清、证据不扎实以及对事实、证据的认定有不同意见,不得上报请示。对事实清楚、证据确凿、定性也无大的分歧,只是对量刑分歧意见大的,亦不宜上报请示。而且,报送请示案件要写出正式请示报告并附详细案情报告和案卷。请示报告中要写明中、高级法院审委会的意见。
  根据最高人民法院的规定并总结各级法院的实践,报送请示案件一般包括以下几个要素:一是只能就法律适用问题请示,而不能就事实问题请示;二是请示时必须已经做到事实清楚。报送请示案件的事实、证据问题由请示的法院负责。答复的法院对事实不负责任。事实不清、证据不足的案件不得报送请示;三是必须经过审判委员会讨论,并形成倾向性意见;四是请示报告中要反映出各方面的意见;五是逐级请示,不能越级请示,不能个人请示;六是请示的案件必须是适用法律存在疑难问题的重大案件,或者依照有关规定应当报送请示的案件;七是答复请示问题应当采用书面形式。
  近几年来,最高人民法院在一些领导讲话和发布的文件中,也多次强调要规范并逐步取消案件请示制度,各地法院也为此作了一些努力,有的地方法院已经宣布取消或实际上已经不再实行案件请示制度。这些探索为“二五纲要”的决策积累了一定的实践经验。
  三、改造案件请示制度的几个法律问题
  学术界和实务界对案件请示制度改革的讨论可谓见仁见智,但由于“二五纲要”已经对此作了结论性的设计,所以本文不再对“二五纲要”之外的各种建议——引述评价,而仅就已经确定的改革要求中的一些具体问题谈几点看法。“二五纲要”第12条规定,“改革下级人民法院就法律适用疑难问题向上级人民法院请示的做法。对于具有普遍法律适用意义的案件,下级人民法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理。上级人民法院经审查认为符合条件的,可以直接审理。”不过,这一规定只是描绘了案件请示制度改革的路线图,而按照路线图前进的过程中还要解决许多具体的法律问题。
  (一)总体要求
  如前所述,对案件请示制度的诉讼化改造是这项改革的核心。所谓诉讼化改造,是指按照诉讼法所规定的程序来重塑原来的案件请示制度,或者以现有的某种诉讼制度代替案件请示制度的作用。换句话说,对案件请示制度的改革就是要运用现行法律中的“移送管辖”制度把案件请示纳入诉讼轨道。最近以来,各类报刊陆续报导了一些地方法院在案件请示方面的改革措施。除了个别法院明确规定完全取消案件请示制度外,绝大多数法院只是对请示的条件、请示的程序、上级法院办理请示案件的程序、请示案件的答复方式等作了一些规范。如果严格按照“二五纲要”的要求来衡量,这些还很难说是对案件请示制度的诉讼化改造。
  (二)法律依据
  案件请示制度是没有法律依据的,但有关法律规定了案件管辖的多种形式。在改革案件请示制度过程中,移送管辖成为重要的制度依托。
  人民法院组织法第25条除了规定中级人民法院可以审判“基层人民法院移送审判的第一审案件”外,还规定:“……中级人民法院对它所受理的刑事和民事案件,认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候,可以请求移送上级人民法院审判。”对于高级人民法院的管辖权也有类似的规定。《刑事诉讼法》第23条规定:“上级人民法院在必要的时候,可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件;下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件,可以请求移送上一级人民法院审判。”
  《民事诉讼法》第37条规定,“有管辖权的人民法院由于特殊原因,不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖。”第39条规定,“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件,也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件,认为需要由上级人民法院审理的,可以报请上级人民法院审理。”《行政诉讼法》第23条规定:“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一

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