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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
我国社会警务组织的性质与类型研究
【英文标题】 A Study on Nature and Type of Social Organization of Police in China
【作者】 惠生武耿巍【作者单位】 西北政法大学公安学院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 社会警务组织;警务社会化;性质;类型
【英文关键词】 social organization of police, policing socialization, nature, type
【文章编码】 1673-1565(2014)04-0122-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 122
【摘要】

社会警务组织是国家警察的辅助力量,我国社会警务组织的形成和发展,有其现实的需要和理论的支撑。我国社会警务组织具有社会政治属性、法律属性和经济属性,企事业单位内部治安保卫组织、保安服务组织和基层治安自治组织是我国社会警务组织的三种主要类型。

【英文摘要】

Social organization of police is the auxiliary power of the national police and the formation and development of social organization of police in China has its realistic needs and theoretical support. Social organization of police in China is characterized by social and political attribute, legal attribute and economic attribute. As for three main types of social organization of police in China, they are public security organization within enterprises and institutions, security Service organization and voluntary security association at grass-root levels.

【全文】法宝引证码CLI.A.1193320    
  
  社会警务是与国家警务密切相关的一个理论概念。国家警务是指由国家警察组织实施的警务活动,社会警务则是指由其他社会组织实施的、旨在保障安全、维护秩序保护公共利益及公民个人合法权益的安全活动,它是国家警务的补充,用以满足社会对安全保障的多层次需求。所谓社会警务组织,是指国家警察组织以外的,维护社会治安、保障公共利益及公民个人合法权益,提供社会安全需求和安全服务的安全防范保卫组织。依据传统理论,保障安全、维护秩序属于国家警察组织的职责,警察组织行使的警察权作为一种国家公权力,是警察组织的法定职权,目的在于维护国家安全和社会公共利益以及公民合法权益;其他社会组织不享有警察权,也不承担警察职责。但是,社会警务组织作为国家警察的辅助力量,是一支不可忽视的社会安全力量,它配合国家警察依法实施维护公共安全和社会秩序的警务活动,开展安全防范和为其他社会组织、公民提供多层次的安全服务,在整个社会安全体系中不可或缺,发挥着警察组织不可替代的重要作用。
  一、社会警务组织形成及发展的意义
  (一)社会警务组织形成与发展是社会现实的需求
  1.市场经济、依法治国的路径选择与公民社会的壮大。随着社会主义市场经济的发展,我国的社会结构向多元化发展,不同的社会阶层、不同的社会主体产生了多样的安全需求,{1}依法治国要求对行政国家(The Administrative State)的权力限制,即政府部门权力不可能随社会主体需求一同增长(相反,政府权力的触角应该是收缩的),二者间的张力为公民社会(Civil Society)的发展壮大提供了条件,即为公民社会组织的发展,其中也包括了社会警务组织的发展提供了极大的发展空间。
  2.保障公民个体与组织的安全,对实现社会安全具有重要意义。由于历史传统和社会文化的影响,以往一直把保障公共安全作为实现社会安全的重点,忽视了对个体安全重要性的认识。实际上,个体安全应当是最基本的安全,是公共安全、社会安全、国家安全的基础。{2}在社会阶层分化、个体生存环境差异增大的社会背景下,个体基于客观上不同的安全风险、不同的防范能力,主观上对安全概念的不同认识、对安全感的不同期待,必然产生多样化的安全需求。某一个体的恐惧感所造成的负面影响,会在整个社会中扩散,它所产生的与主流安全社会的隔离感、对政府的不满情绪,又会成为新的社会危险源。国家警察组织基于职责和资源所限,只能为社会公众提供最基本的、均等的安全保障;而社会警务组织,无论是从与社会个体的距离(其本身寓于社会,可以说是保障主体与保障客体的合一),还是其服务方式的多样性、灵活性,服务内容的个性化、精深化,都是保障个体安全的更好选择。
  3.国家警务的投入增长与民众满意度下降的悖论,促使安全供给方式的改变。20世纪60年代的美国,人们发现警察的专业化和现代化,以及警察部门的膨胀,并没有有效降低犯罪率,{3}80年代的英国,民众对警察部门一方面占用大量公共资源,一方面效率低下的情况愈发不满。于是警力的“无增长改善论”,重视警察与社区的联系以及警务私人化(Policing Privatization)得以提出。我国目前也存在着类似的情况,从20世纪90年代后期,公安机关推广漳州“110”实行的“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的“四有四必”承诺,{4}大量的非核心警务甚至非警务活动造成了警力紧张,影响公安机关办事效率;同时,公安机关作出的有些承诺却又做不到,导致了民众对公安机关的不满。虽然有些地方也进行了诸如“警力下沉”等改革,将警察系统内部从事行政工作的人员下放到基层从事事务工作,这种“扁平化管理”,究竟效果如何,目前看来并不乐观。{5}大力发展社会警务组织无疑是为警力“解套”的较好方式,即“警力有限,民力无穷。”
  (二)社会警务组织形成与发展的理论基础
  1.第五次警务革命——警务社会化理论。从世界警务改革的历史和发展趋势来看,其大致已经历四个阶段,即警察职业化、警察专业化、警察现代化和社区警务四次所谓“警务革命”;近年,西方学者又提出第五次警务改革理念——警务私人化(Policing Privatization),国内普遍译作警务社会化。所谓警务社会化,是指将警务工作普及到社会之中,使警务运行过程成为对社会的适应过程。{6}我国目前既有发展社会警务组织的需要,同时过去设立的内保组织、治保会、治安联防组织等也不失为对警务社会化的尝试(因而有学者提出我国警务“再社会化”的概念{7}),西方警务社会化的一些实践经验和理论依据如新公共管理理论、新公共服务理论自然也可为我所用。
  2.对警察权理论和警务概念的再认识。按照马克思主义理论,警察是国家暴力机构,忠实地执行统治阶级的国家意志,{8}将其社会化会影响国家政治安全,其实警察的职能除政治统治外,还有社会管理与服务,社会化警务组织涉及的也正是为实现一功能。此外,传统的国家行政权垄断理论也值得商榷,公民通过社会契约将一部分权利让渡给国家后,是否就完全丧失了该项权利呢?起码就维护社会秩序、公共安全(当然也包括个人安全)来说,答案是否定的,因其直接关乎公民自身生命财产、生活安宁(他人安全、社会治安环境也与自身安全存在重要关联),甚而可以说是一种天赋人权,我国作为社会主义国家,人民当家作主,更应该确认该项权利。
  从对警务概念的理解来说,传统上将警务仅仅等同于警察工作的看法过于狭窄。现代警务理念体现了这样一种思想,即警务概念的确定主要取决于警务的功能特别是预防犯罪的功能,而并不仅仅在于特定的主体。{9}曾有学者从公安的实质是人民治安思想出发,认为公安所表达的是:为公众的治安,公众参与的治安。参与治安是公民的公共权利(Public Right)。公共权利“属于公众全体,任何成员都可以行使”。{10}
  3.警务关系理论有关专群结合的理念,是警务工作基本方针。专群结合的方针立足于:人民的治安积极性不是仅靠民警发动才有的,而是人民固有的,群众是维护治安的天然参与者。从把犯罪作为一种社会现象来看,犯罪原因是一个多层次系统,这个系统深藏于社会物质生活条件的矛盾过程中。{11}“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。既然犯罪来源于社会,那么依靠社会力量来解决犯罪问题,自然胜过公安机关的单打独斗。
  二、我国社会警务组织的基本性质分析
  (一)我国社会警务组织的性质
  1.政治属性。从理想的发展目标来说,社会警务组织属于公共安全领域的一种社会自治组织形态,是公民社会的表现形式。从公民社会脱胎于政治国家的角度来看,它属于一种社会政治主体;因其提供的公共产品即安全属性,以满足人们最基本的社会需求,以及实现涉及人们最基本的生存权利,为此,不仅是国家警务的使命,也是社会警务形成的重要原因。在社会发展、公民素质还没有达到较高水平之前,社会警务活动必然在一定程度上依附于国家政权,有其明显的政治属性,表现为它的政治地位需国家法律加以确认,发展过程需要国家引导和扶持,权利义务需要国家予以规范;在较长的一段时间内,从属于国家警察警务活动,是国家警务的重要辅助力量,即“社会治安力量是在公安机关的指导下开展业务,作为公安机关治安保障的重要补充形式存在”。
  2.法律属性。依据社会警务组织的不同类型,其法律地位也有所不同。(1)根据《企事业单位内部治安保卫条例》第6条规定,“单位应当根据内部治安保卫工作需要,设置治安保卫机构或者配备专职、兼职治安保卫人员。治安保卫重点单位应当设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构……”该条例第20条规定,“单位治安保卫人员在履行职责时侵害他人合法权益的,应当赔礼道歉,给他人造成损害的,单位应当承担赔偿责任”。可以看出,社会警务组织中的企事业单位内部治安保卫组织,属于企事业单位(包括机关、团体)的职能部门,是其内部机构和组成部分,不具有独立的法律主体资格。(2)根据《保安服务管理条例》第2条规定,社会警务组织中的“保安服务公司根据保安服务合同,派出保安员为客户单位提供的门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务”;该条例第40条指出,“国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司,不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动。”可见,保安服务公司是独立的法人组织,它通过社会安全服务活动,以营利为目的为他人提供安全服务的公司法人,具有独立的法人资格。(3)根据《宪法》第111北京大学互联网法律中心条第2款规定:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《治安保卫委员会暂行组织条例》第2条指出,“治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织,在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作。”全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》第5条中关于“建立群众性自防自治的治安保卫组织”等法律文件中描述,基层治安自治组织是一种群众自治组织,其性质上属于社会团体,具有独立的法律主体资格。
  3.经济属性。在社会警务组织中,单位内部保卫组织不具有独立的法律地位,因而不具有独立的经济活动能力,其所从属的单位经济性质,可能是以营利为目的的各种所有制形式的企业,也可能是以公益为目的的非盈利的机关、事业单位和非盈利的社会团体。保安服务公司是独立的经济实体,是以盈利为目的的公司法人,其所有制形式可以是国有、集体、私营和外资等,但从事武装守护押运服务的保安服务公司,必须是国有独资或者国有资本占注册资本总额的51%以上。而基层的社会治安自治组织,其经济性质则是公益性的非盈利的社会组织。
  (二)社会警务组织与国家警察组织的关系
  显而易见,社会警务组织与国家警察组织是不同性质的组织,二者在职责权限、组织体制、经费来源等众多方面存在区别。
  1.职能关系。警察组织是国家依法设置的,负有警察职能的社会公共安全机构,是维护公共安全、保护公共利益和公民合法权益的主要安全力量;社会警务组织是依照一定法律程序和形式建立的社会安全组织,是社会公共安全的重要补充力量。社会警务组织的地位需国家法律的确认,相应其职能也需法律授予,其职能的重要来源是国家安全职能的社会化。国家警察组织的部分职能,可以依法授权给社会警务组织行使,有学者提出警察职能“国家保留”的观点,所谓国家保留系指某些特定的警察职能或宪法明文规定必须由警察组织履行的职责,应当保留由国家警察组织履行,不容许由私人警务来实现,如与国家安全有关的事项。{12}也有学者提出,对现行警察组织承担的各种职能进行区分,确定警察组织的核心职能和一般职能;警察组织的核心管理职能应包括:涉及到国家秘密的公共安全管理事项、与行使警察权有关的刑事行政执法活动、与行使警察强制管理权有关的行政强制措施及各种紧急状况的处置,如对违法犯罪行为的处置、治安监督检查、治安管理中相关证照的扣押吊销等。对这些核心职能,必须坚持由公安机关管理的原则。{13}
  上述观点有其合理性,值得借鉴。我们认为,警察组织承担着维护安全与秩序的重大警察职能,履行国家刑事执法与治安管理的重要职责,与保障国家安全和社会治安秩序的重大事项,必须由警察组织履行,由国家警务实现。警察刑事执法中的刑事调查、侦查、预审以及刑罚的执行是警察的法定职能,警察行政执法中的治安应急管理与处置群体性和暴力恐怖事件、出入境安全管理、交通管理、消防安全管理、信息网络安全管理、警察治安处罚与治安强制等警察治安管理的职能,应由警察组织保留。因为确保国家安全的目标,是行政任务垄断的正当性基础(Ronellenfitsch),刑事执法本质是国家对犯罪的惩治,治安紧急状态的判断和处置,以身负国家警察职权为必要,治安处罚和治安强制涉及相对人重要的人身、财产权利,这些警务活动和警察权的运用,都不适宜由社会警务组织来行使。但某些社会治安的管理和社会秩序的维护,以及对一些轻微的违反社会秩序的行为,警察组织可以授权社会警务组织进行处置,如社会警察组织对于校园寻衅滋事者的驱逐,对于妨碍医院医疗秩序行为的干预,对发生在单位内部扰乱秩序、违规停车搭建等行为的警告、强制带离拆除等;对于治安监督检查和治安管理中证照的检查、审验、扣押、扣留等,也可以由社会警务组织执行。
  随着市场经济的发展,社会安全需求在进一步扩大,社会不同阶层对安全服务的需求有所侧重,社会警务组织应当适用和满足社会对安全的多样化需要。特定社会阶层、特定安全目标和特定的社会个体,需要转变安全服务的观念,对于有些安全需求不应依赖警察组织,而应通过市场化或其他安全服务途径获得。社会警务组织具有先天优势,对于多元化的社会安全需求市场,应有充分的准备,以满足逐步发展和日益增长的市场安全需求。当然,在社会公共安全保障体系中,公共领域与私人领域(public space and private space)的安全需求有时是难以分割的,现代警务也日益表现出国家公共警务与社会私人警务之间在某些方面存在着不同程度的交叉融合。
  2.警察增长对社会警务组织的指导和监督。我国警务社会化与西方国家警务私人化相比较来看,西方警务私人化基本来自于社会、市场的自觉,政府将公共警察职能对市场开放向社会承包,对其发展起到一定促进作用,并加以约束、规范;我国社会警务组织的产生发展一方面是市场需求的作用,另一方面是政府自上而下推动的结果。目前,我国社会警务组织力量还很弱,市场的逐利性也带来许多不规范现象(主要存在于保安服务业);短期内想要我国社会警务力量达到与国家公共警察力量相适应,二者形成良性竞争的局面还是不现实的。现阶段,警察增长与社会警务组织的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系,指导主要体现在帮助提高社会警务力量的专业化水平,监督则为了防止社会警务对于治安社会化管理因利益驱动的不适当、不作为以及权力滥用。
  三、我国社会警务组织的类型分析
  依据我国现有社会警务组织的不同性质,以及它们在社会结构中的不同地位、所属关系、具体职能和工作方式,将其分为企事业单位内部治安保卫组织、保安服务组织、基层治安自治组织。需要说明的是,这样划分未能涵盖我国社会警务组织的所有类型,如治安保卫中介组织、治安志愿者等,在警务社会化过程中尚未发挥显著作用;这三种类型的社会警务组织也不是截然分离的,它们之间存在着某些转换和联系。
  (一)企事业单位内部治安保卫组织
  1.历史及现状。单位内部保卫组织为所属

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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