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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
困境与突破:食品安全行政执法与刑事司法顺畅衔接
【作者】 张叶【作者单位】 中国人民公安大学犯罪学学院
【分类】 司法
【中文关键词】 食品安全;行政执法;刑事执法;行刑衔接
【文章编码】 1673-1565(2014)04-0118-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 118
【摘要】

当前,食品监管行政执法部门和刑事司法机关在联合打击食品安全违法犯罪的活动中,普遍存在案件移送率低、移送标准不明确、证据转化受阻碍、检验鉴定困难多:信息共享不全面等问题。为有效打击危害食品安全、威胁百姓健康的违法犯罪活动,亟需从建立奖惩机制、明确案件移送标准、规范推进证据转化、完善检测鉴定工作机制、加大信息平台建设等五个方面推动行刑顺畅衔接,集食品监管行政执法部门和刑事司法机关之合力,共同打击食品违法犯罪,确保食品安全。

【全文】法宝引证码CLI.A.1193317    
  
  进入新世纪以来,我国危害百姓健康、威胁社会稳定的食品安全事件不断爆发,违法犯罪猖獗,危害极其严重。从2003年阜阳“大头娃娃奶粉”事件到2005年发生于北京、湖北、广东等多地的假鸡蛋事件;从2008年“三聚氰胺”污染奶制品事件以及假酒、毒水饺、黑面粉等事件到2009年的药水豆芽、注水肉等事件;从2010年的重庆地沟油、湖南染色青豆、山东有毒罐头等事件到2011年上海毒海参、广东及上海地区的染色馒头、“痩肉精”事件以及2013年的毒生姜事件等层出不穷。食品安全事件已经从偏远地方个人、家庭小作坊作案逐渐恶化发展到跨地区、跨省份规模化违法作案,涉及生产、加工、流通、销售等众多环节;从田间作物到农场饲养,从超市商品到餐桌美食等领域都难逃违法分子的“黑色掌心”。面对食品安全违法犯罪屡查不止,屡打难禁的严峻形势,认真反思我国独具特色的行政执法和刑事司法双轨并行依法查处违法及犯罪行为的食品安全监管模式,积极探索搭建行政机关和刑事司法机关的之间的协作桥梁,完善机制建设,规范衔接程序,明确职能范围,发挥各机关单位优势,协调配合,共同打击食品安全犯罪迫在眉睫。
  一、食品安全“行刑衔接”的内涵
  所谓食品安全的“行刑衔接”,即食品安全行政执法和刑事司法衔接,是指卫生、农业、质检、食药监等行政部门在执法过程中,发现涉嫌构成刑事犯罪的,依法将案件线索和收集的证据向司法机关移送,以防止以罚代刑、有案不移、移案不究的双向动态工作机制。
  一方面,食品安全“行刑衔接”的主体主要包括行政执法机关、公安机关和检察机关。目前,涉及的具有行政执法权的部门主要有农业、食品药品监管等部门。
  另一方面,“行刑衔接”的内容主要包括“双向移送”和“双重监督”两部分。“双向移送”包括两方面,一是食品监管行政执法部门对涉嫌构成犯罪的案件依法定程序分别移送至公安机关、检察机关依法追究;[1]二是公安机关自行发现的案件线索及公安机关、检察机关侦办案件进展情况要依法通报给行政部门。“双重监督”是指检察机关和政府监察部门分别对公安机关和食品监管行政执法部门的工作和各个衔接环节的监督。
  二、食品安全“行刑衔接”困境之探析
  为解决、规范在打击制售伪劣商品违法犯罪活动中出现的涉嫌违法犯罪案件如何向刑事司法机关移送的问题,2001年国务院令第310号首次对“行刑衔接”问题予以明确。随后,中共中央办公厅、国务院、最高人民检察院、公安部、监察部、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室等部门单独或部门联合分别于2001年7月和12月、2006年3月、2011年2月先后出台一系列规范性文件以规范、指导、加强、监督“行刑衔接”机制顺畅运作。多年来“行刑衔接”这一重要工作机制,在我国食品安全领域发挥了积极的作用。然而现实中,有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然突出,使得关乎百姓生命和健康安全的食品悲剧难以遏制,反而频频上演。“行刑衔接”面临的困境亟待突破,具体表现在以下几方面:
  (一)案件移送少
  随着经济社会的飞速发展,“舌尖上的安全”受到极大的威胁和挑战,食品安全犯罪问题严峻。但是涉嫌食品安全犯罪的案件移送司法机关查处率极低,以罚代刑、有案不究、有案不移现象严重。全国工商机关分别于2010年和2013年先后两次对流通环节的食品安全工作进行大规模的调查。其中,2010年出动执法人员1070.8万人次……查处食品违法案件7.69万件,但移送司法机关的仅258件,{1}案件移送率只有3%;截至2013年3月底,共查处流通环节食品安全案件52万件……移送司法机关509件,{2}案件移送率不足1%。流通环节涉及的案件数量如此之多,而移送司法机关处理愈发艰难,移送的案件数量却微乎其微。在实践中,出于部门利益、地方保护的影响,食品监管行政执法部门认识不到位,移送意识不强等原因,“行刑衔接”难以启动。三年不开张,开张吃三年
  (二)案件移送标准不明确
  符合条件,依法涉嫌构成犯罪的案件,食品监管行政执法部门有义务向司法机关及时移送,不得以罚代刑,这是“行刑衔接”的刚性规定。然而我国涉及食品安全领域的罪名中较多地出现有关行为危害后果的情节性规定,如“其他(特别)严重情节”等,表述模糊,或采用司法解释的方法进行明确,法律条文繁多。在实践中,一线的食品监管人员对法律知识的掌握水平有限,仅靠执法人员初步的到案调查取证,很难判断是否已经达到我国刑法规定的犯罪情节,在没有明确的案件移送标准的前提下,罪与非罪、是“罚”是“送”难以把握,主观操作性大,导致实践中对于很多已经涉嫌犯罪的行为仅仅给予警告、罚款、没收、责令停产停业等行政处罚。严查、严打的行动过后,犯罪分子又会重操旧业,违法生产加工食品,危害百姓、殃及社会。
  (三)证据转化受阻
  案件事实清楚,证据确实充分是行政诉讼和刑事诉讼案件证明的统一标准。根据新《刑事诉讼法》第52条可以明确,食品监管部门在行政执法、查办案件过程中依法收集的物证、书证、电子数据、视听资料等证据材料,可以在刑事诉讼中使用。然而,在“行刑衔接”的实践中,由于证据的形式、收集主体、收集程序等问题使得证据难以被司法程序认可。一方面,证据收集的主体不同。行政执法证据的收集主体是食品监管有关部门,刑事证据的收集由公检法工作人员负责。另一方面,不同主体在不同的法律依据下收集证据的程序严格程度也呈现差异性。食品监管行政机关和刑事司法机关在执法办案过程中分别依据的是行政法律、法规等和刑事实体法和程序法、司法解释等。刑事证据的收集方式、时间、地点等程序规定严于行政执法证据的收集,加之有关法律法规、规范性文件对“行刑衔接”多为程序性、原则性规定,诉讼证据规则不统一,使得在“行刑衔接”过程中证据难以顺转。
  (四)检验鉴定困难多
  检验鉴定问题是阻碍食品安全“行刑衔接”顺畅进行的关键问题。在实践中,食品监管部门发现涉嫌犯罪的案件向公安机关移送时,如何证明涉案物品为含有毒有害成分或者非法添加,就涉及到涉案物品性质及成分的检验鉴定问题。食品鉴定问题解决不了,使得案件移送后遭搁置,定罪量刑难。首先,鉴定参考标准法律依据不明确,使得案件性质难认定。我国法律对于哪些非食品原料有毒有害,以及“违法添加的非食用物质”是否等同于“有毒有害的非食品原料”等问题并没有明确规定,导致各地在司法实践中对案件定性存在较大分歧。{3}其次,检验鉴定费用高昂,费用承担机制不明确。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}国家工商行政管理总局.关于报送全国工商系统2010年开展流通环节食品安全监管工作情况、存在的问题及2011年工作意见的函[EB/OL]. http://www.cfda.com.cn,2012-06-20.

{2}余瀛波.工商总局:查处流通环节食品安全案件52万件[N].法制日报,2013-06-25.爬数据可耻

{3}刘德华.破解鉴定难题护卫百姓餐桌[N].检察日报,2013-06-03.

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