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【期刊名称】 《人大法律评论》
食品安全信息公开的现实、问题及其改进
【副标题】 从广州镉超标米事件谈起
【英文标题】 The Practice, Issues and Improvement of Food Safety Information Disclosure
【英文副标题】 From the Perspective of Guangzhou Cadmium Rice Events
【作者】 丁冬【作者单位】 上海市食品药品安全研究中心{助理研究员}
【分类】 法律信息
【中文关键词】 食品安全;信息公开;基本理念;具体制度
【英文关键词】 Food Safety;Information Disclosure;Basic Idea;Concrete Institution
【期刊年份】 2013年【期号】 2(第2辑)
【总期号】 总第14辑【页码】 239
【摘要】

食品安全信息公开是政府信息公开的应有之义。广州镉米事件等诸多事件反映出我国食品安全信息公开存在着立法规定模糊、信息公开范围和力度不够、信息可及性差、被保密制度制约明显等问题。这些问题制约了食品安全公信力的建立,也不符合当下食品安全法制的世界趋势。因此,应借助此次食品安全法修订之机,从信息公开理念和具体制度设计两方面着手,完善我国食品安全信息公开制度。

【英文摘要】

Food safety information disclosure is an important part of government information disclosure. The Guangzhou Cadmium Rice Events reflects that food safety information disclosure in China has many problems which need more efforts to solve. Lacking of definite,concrete and systemic legal rules,the insufficiency of information scope and strength,the poor information accessibility,and the restriction of confidentiality rules and regulations,are all on the issue list. These problems will hurts the public credibility of our food safety status,and also turn a blind eye to the worldwide development tendency of information disclosure. As a response,we should perfect the food safety information disclosure from both the idea and concrete institution. And the food safety law revision nowadays is a good chance to do that.

【全文】法宝引证码CLI.A.1183123    
  一、问题的缘起
  2013年5月16日,广州市食品药品监管局在其官网发布《2013年第一季度广州市餐饮环节监督抽检情况通报》,其中米和米制品共18批次,不合格8批次,不合格指标为镉;[1]但并未公布镉超标的具体情况,以及不合格餐饮服务经营者、不合格米及其制品的生产者的具体信息。此事经媒体报道后引起社会广泛质疑。5月18日,广州市食品药品监管局发布消息称,2013年一季度抽检是针对“部分餐饮单位进行的针对性抽检,抽样量较少、抽样范围较窄,只代表局部、个别的餐饮单位米和米制品抽检情况,不代表广州市整体情况”,并随后公布四家不合格米及米制品的餐饮服务经营者的具体信息及镉超标具体数据。[2]其后,媒体对其未一并公布不合格米及米制品的生产者信息的行为继续质疑。5月18日,广州市食品药品监管局又公布了6家生产者的基本信息,涉及湖南、广东等地。[3]媒体和社会公众对食品监管部门“挤牙膏式”的信息披露方式表现出强烈的质疑和不满—镉超标米事件就此引爆。
  食品安全信息公开在《食品安全法》及其实施条例等相关法律法规中均有明确规定,也符合《政府信息公开条例》中应予主动公开的信息的范畴。但从广州镉超标米事件所引发的风波来看,我国食品安全信息公开的表达与实践之间仍存在较大的背离。那么究竟是哪些因素导致了食药监部门在食品安全信息公开上的“犹抱琵琶半遮面”?综观此次事件,广州食品药品监管局“挤牙膏式”的信息公开方式,至少生动地反映出食品药品监管部门在食品安全信息公开方面所面临的三个问题或者困境:一是,目前我国食品安全的舆论和社会心理环境比较脆弱,社会公众对食品安全问题比较敏感,食品安全的负面信息披露也是某些部门严加管控的领域,因此食药监部门在信息公开方面变得十分谨慎;二是,食药监部门始终面临行业产业发展与监管之间的关系平衡问题。特别是在属地化管理的行政体制下,如何在履行好食品安全监管职责与兼顾地方经济发展大局之间形成平衡,是食药监部门无法避开的一个大问题;三是,从后续的信息披露看,此次镉超标大米的生产厂家多集中于湖南,从考虑省际关系的角度,食药监部门有着“不方便公开”的另一层隐忧。但是这些问题,并不构成监管部门不履行或不全面履行食品安全信息公开法定义务的正当化理据;相反,这些问题是制约食品安全信息公开的因素,是需要予以解决的一些难题。它们为我们更深入地检视食品安全信息公开的现实状况提供了问题的视角或者出发点。
  二、食品安全信息公开、现行法律规定及其积极意义
  (一)食品安全信息及其公开的基本含义
  什么是食品安全信息?广义而言,一切与食品安全有关的知识、信息都可以称为食品安全信息,包括政府、企业、专家等不同主体掌握的食品安全信息。这些信息既包括食品安全知识、食品标签标识等正面的信息,也包括食物中毒、缺陷食品等负面信息。从政府信息公开的角度,本文讨论的是狭义的食品安全信息公开即主要是政府有关部门所掌握的食品安全信息的公开问题。根据《食品安全信息公开管理办法》,这里讨论的食品安全信息主要指县级以上食品安全综合协调部门、监管部门及其他政府相关部门在履行职责过程中制作或获知的,以一定形式记录、保存的食品生产、流通、餐饮消费以及进出口等环节的有关信息。
  食品安全信息公开即政府有关部门对其掌握的食品安全信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式所进行的披露。
  (二)食品安全信息公开的现行法律规定
  原《食品卫生法(试行)》、《食品卫生法》等均未明确提出食品安全(卫生)信息公开的概念,前述两部法律对食品安全信息公开的规定,只在食品卫生监督职责中提及食品卫生监督机构“宣传食品卫生、营养知识,进行食品卫生评价,公布食品卫生情况”。2007年制定的《政府信息公开条例》,对政府信息公开的范围、方式、程序等问题进行了明确规定。2009年《食品安全法》第17条、第82开弓没有回头箭条等相关条文也专门针对食品安全信息公开问题进行了规范。
  根据《政府信息公开条例》第9条,食品安全信息既属于涉及公民、法人或其他组织切身利益的信息范畴,也符合需要社会公众广泛知晓或参与的信息范畴。因此,政府相关部门应该主动公开食品安全信息。根据《食品安全法》的相关规定,食品安全信息的类型主要包括:(1)重大食品安全信息。该法第82条第1款规定,国家建立食品安全信息统一公布制度,由卫生部统一公布国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息以及其他重要的和国务院确定的需要统一公布的信息。(2)影响限于特定地区的风险评估信息和风险警示信息。该法第82条第2款规定了可由省级卫生行政部门公布的两类信息。(3)食品安全日常监管信息。该法第82条第2款规定这类信息由县级以上的食品监管部门发布。(4)进出口食品安全信息。该法第64条规定,对境外发生的食品安全事件可能对我国境内产生影响或在进口食品中发现严重食品安全问题的,国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警;第69条第2款规定,国家出入境检验检疫部门应当建立并公布进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信誉记录。卫生部等相关部门联合发布的《食品安全信息公布管理办法》则更为细化的规定了食品安全信息的发布权限、程序等事务性问题。
  以上这些构成了食品安全信息公开的主要法律依据和规范。可以说,食品安全信息属于政府应当主动予以公开的信息范畴。食品安全日常监督管理信息、食品安全性风险评估和警示信息、食品安全总体状况、食品安全事故信息等都属于应该主动公开的食品安全信息。
  (三)食品安全信息公开的积极意义
  第一,食品安全信息公开是公民知情权的重要保障。让公民享有知晓政府活动的内容,特别是与自身利益密切相关的信息,是现代民主的一个重要理念,也是多数国家政治实践的普遍潮流。正如1967年美国《信息自由法》通过之时,其司法部长所言:“政府如真的是民有、民治、民享的政府,那么人民应该详细知晓政府的活动,没有什么比秘密更能扼杀民主主义了。自治,即市民最大限度地参与国家事务只是对获得信息的公众才有意义……在当今这个政府以极其繁多的方式影响着个人的大众社会中,没有比保障人民知晓全部行为的权利更为重要的事项了。”[4]
  第二,食品安全信息公开是食品安全风险交流的前提和基础。目前,社会公众对于食品安全现状的判断与政府监管部门及技术机构的判断在相当程度上存在差异。公众普遍对食品安全现状呈忧惧心理,认为食品安全问题非常严峻;而政府部门及技术机构对此则持不同看法,认为目前的食品安全状况较以往有了较大提高,从食物中毒发生率、国民平均寿命的增长就可以看出。从食品专业技术的角度,民众对于目前食品安全状况的理解和判断可能确实存在误判的情形。[5]但是,造成这种情况的一个重要原因是公众与政府监管部门之间的信息不对称:缺乏及时、客观、全面的食品安全信息获取渠道,风险交流就根本无法开展。食品安全信息公开是增进公众食品安全知识、消除恐慌、增进公众对监管部门的理解和认同的重要方式,也是帮助民众防范食品安全风险、树立科学理性的食品安全观的重要途径。
  三、食品安全信息公开的实践及其问题
  (一)食品安全信息公开的实践及其特点
  笔者搜集梳理了相关部门在食品安全信息公开方面的实践做法,食品安全信息以“消费提示”、“卫生预警”、“情况通报”、“年报”等不同形式发布出来。如果尝试做一类型化处理的话,主要包括如下几种形式:
  1.风险警示与知识普及型
  这类信息是监管部门根据监管实践中发现的某一类问题进行归类总结后,发布警示信息并提出相应的对策建议,具有风险警示与知识普及的双重特征。最常见的比如卫生部针对误食毒蘑菇,酒店等误用或非法使用亚硝酸盐导致的中毒事件,摄食生鲜水产品而发生的食源性寄生虫病等食品安全问题而发布的消费警示。[6]这种信息公开往往不针对特定的食品生产经营者,一般不具有明显的指向性和惩戒性,而是一种基于监管中发现的问题的风险提示与知识普及。但有些针对具体某类产品的信息公开,其中含有禁止性的规定,虽然没有规定具体的制裁措施,但实际上间接地指向了《食品安全法》等法律法规的有关规定。比如卫生部针对织纹螺引发的食物中毒,发布公告要求任何食品生产经营单位不得采购、加工和销售织纹螺。[7]
  2.总体情况通报型
  这类信息的公开又可以分为阶段性或活动性的总体情况通报和年度性的总体情况通报。阶段性或活动性的食品安全总体情况通报,主要是在监管部门集中对某一食品类别进行专项整治或在节假日期间对传统食品进行抽验后,对该特定领域的问题进行梳理总结后的情况通报。比如,上海食药监局根据对市售14大类260件食品中致病微生物监测结果的情况,对食品中金黄色葡萄球菌的监测不合格率情况进行了公布。[8]此次广东食药监部门对餐饮服务环节的米及米制品的抽验,也是这种情况的典型表现。年度性的食品安全总体情况的通报,主要是监管部门对食物中毒、污染物监测等数据作为指标以年报等形式对外发布或者在一定范围内发布的年度食品安全信息。比如,卫生部对全国食物中毒情况的通报和解释;上海、宁夏等地的食品药品监管部门、食品安全办通过食品安全白皮书等形式公开或在一定范围内公开食品安全总体状况。
  3.具体产品警示型
  这种信息公开主要是对在日常监督检查和抽验过程中发现的不合格产品、违法生产经营者等基本信息的披露。信息的发布是基于监督检查、检验的结果,具有明确的执法依据和具体的检验检测结果。这类信息公开具有具体的指向性特征,不合格产品、违法经营者的信息具有可辨识性,对特定食品生产经营主体的经济利益、声誉等会产生直接的影响。比如,质检总局在2012年对炒货食品及坚果制品、食用植物油等监督抽查结果的通报中,就将合格和不合格企业的信息、产品名称、不合格指标等进行了明确公示,其每月公布的进境不合格食品信息,也将不合格食品的HS编码、产品名称、产地、制造商名称及注册编号、进口商名称及注册编号、重量、进境口岸等进行公开,并具体描述食品不合格的原因及采取的处理措施等。2013年发生的假冒羊肉事件中,上海等地的食药监管部门也明确披露了使用假冒羊肉的违法餐饮企业的具体名单。
  4.食品安全法律、政策、标准的公开
  食品安全方面的法律、政策、标准对行政相对人、社会公众等相关利益群体的权利义务会产生直接影响,因此必须予以公开,以确保相关主体的知情权和行为预期,否则不能约束相关主体。这方面的信息公开不仅包括对通过法定程序制定完结的法律法规、政策、标准文本的公开,还包括对法律、政策、标准制定过程中的相关信息的披露,具体又可以分为对为何采取某种监管策略或政策的说明,对法律、标准草稿公开征求意见结果采集及采纳情况的解释和说明,对标准制定完毕后关键指标的解读等不同形式,比如卫生部在重要标准制定后以标准问答的形式对标准进行的解读。
  5.食品安全事故、事件的通报
  发生食品事故或事件后,将事故或事件的发生原因、危害程度及可能波及的范围、危害性质、采取的处置措施、公众需要采取的预防措施等信息予以公开,也属于一种食品安全信息公开的形式。
  通过对食品安全信息公开实践的类型化梳理,我们可以对监管实践中食品安全信息公开的主要方式和途径做一个基本的了解。笔者在搜集整理这些信息公开类型的过程中,发现目前我国食品安全信息公开呈现出碎片化分布、可获得性较差等特点。前者比如食品安全国家标准文本的发布没有统一的平台,而是散落在卫生行政部门发布的各类信息之中,难以便捷得获知食品安全国家标准的制修订情况;质检部门将食品安全日常监督抽查的结果与其他类工业产品的结果以附件形式一并发布等。后者比如,国家食品安全风险评估的数据不对外发布、食品安全日
爱法律,有未来
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