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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
延伸审判职能提升服务水平
【副标题】 上海法院推进司法建议工作的思考与实践【作者】 沈志先
【作者单位】 上海市高级人民法院【分类】 诉讼制度
【期刊年份】 2011年【期号】 21
【页码】 11
【全文】法宝引证码CLI.A.1168008    
  
  编者按:在中国特色社会主义法律体系已经形成,中央要求进一步创新和加强社会管理,努力建设中国特色社会主义社会管理体系的背景下,按照最高人民法院的工作部署和要求,人民法院通过发挥审判职能作用,积极参与中国特色社会主义社会管理体系建设,成为当前迫切需要研究、解决的新课题。司法建议工作是人民法院延伸审判职能、参与社会管理创新的一个重要形式,但因法律、法规滞后,司法建议的法律地位不明确,导致司法实践中认识混乱、运行无序、效果反馈差,影响了司法建议功能的发挥。为此,本刊特选登了上海市高级人民法院沈志先撰写的“延伸审判职能,提升服务水平”,江苏省高级人民法院马荣、韩俊撰写的“论司法建议的法律效力”,和北京市海淀区人民法院李东民、殷华撰写的“基层法院司法建议工作实务问题”3篇论文,从理论和司法实务两个层面,研讨人民法院如何在确保公平正义、案结事了的基础上,充分发挥司法建议的功能作用,使其发展日臻完善,从而更好地实现人民法院积极参与和推动社会管理创新工作。
  当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,我国法治建设的重点也由此向法律的有效实施和发展完善过渡。如何在确保公平正义、力求案结事了的基础上,进一步通过延伸审判职能,在更大范围、更高层面上发挥司法在我国法治建设中的功能价值,已经成为人民法院面临的新课题和新任务。本文以人民法院能动司法的重要内容——司法建议为切入点,谈谈上海法院在这方面的思考与实践。
  一、立足法律特性,把握法律体系下司法建议的功能定位。
  作为我国特有的司法制度,司法建议是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题,向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议;是司法延伸审判职能,发挥能动作用,积极参与社会管理创新的重要形式。在社会主义法律体系形成的新形势下,要确保法律的有效实施,最大程度上实现法律的功能价值,司法建议有其不可替代的作用。
  有助于推动法律实施从个案向整体的拓展,确保法律实施的权威性。
  法律的生命力在于实施,法律在全社会得到广泛而严格的实施,法律对经济社会生活的规范、引领作用才能得以发挥。司法作为法律实施的重要主体,传统上基于审判职能,通过个案的审理和裁判,使法律和社会发生交融,实现法律的适用,使法律得以“活化”。但总体而言,司法对于法律的实施是微观向度的,是建立在个案定分止争基础上的,影响相对有限。而司法建议可以通过对个案裁判的分析和类案情况的总结,及时发现各类社会主体在法律适用中存在的问题,及时警示纠正,使司法在法律实施中的监督、规范和推进作用得以从个案向社会整体辐射扩张,从而使法律在更大范围内得到有效实施,形成遵法、守法的社会氛围,有助于提升法律的权威性。
  有助于实现法律含义从抽象向具体的演绎,体现法律实施的价值性。
  由于立法技术的客观局限性与社会生活多样性之间的矛盾,法律不可能一劳永逸地将所有具体行为规范完成并尽善尽美地包含其中,因此,法律的抽象性和一般性就不可避免。从这个意义上而言,立法塑造的法律体系不可能圆满自洽,不足以自成,也不足以自行,需要司法的介入和引导,使法律和现实之间的结合成为现实,并在其间保持合理的张力。司法通过个案的审理和裁判,在立法语不及义或义不及旨的情况下,探寻立法背后的价值追求和理念精神,并予以阐明;在法律存在漏洞之处,通过司法方法的运用,“弥合法律织物的漏洞”、“熨平法律织物的褶皱”。{1}司法建议则可以将个案中法官对抽象法律的解释和充实,予以高度提炼和总结,就特定类型事项上的法律规定向特定群体予以阐明和提醒,通过纠正对法律的错误理解和适用,提出改进建议,使司法在更高层面上实现了法律和社会生活的对接,完成了法律从抽象到具体的作品加工,使蕴含在法律条文中的法律精神更为生动、形象地展现在人们眼前,体现了法律的价值性要求。
  有助于促进法律功能从事后向事先的延伸,实现法律实施的经济性。
  法律的功能在于规范和指引,法律作用于社会经济生活的方式有两种,一是通过事后的惩戒、救济调整失衡的社会、经济关系,维护公平正义,规范社会秩序;二是通过事先的指引,引导和规范人们的行为方式,从而实现社会的和谐、稳定、有序发展。从法经济学的角度而言,第二种方式成本更低,效果更好,因此是法律实施的目标所在。司法建议使人民法院的功能可以在个案的基础上获得拓展,对案件审理过程中发现的可能影响社会公正、和谐的隐患或因素提出建议,并督促相应单位或个人予以纠正,从而杜绝纠纷的再次发生,防范法律风险,实现了法律功能从事后调整向事先预防的延伸,使司法不仅成为社会和谐的推进器,更成为社会秩序的防火墙,从而在最大限度内实现了法律的经济性。
  有助于推进法律体系从静态向动态的发展,契合法律实施的开放性。爬数据可耻
  法律体系的构建是一个不断发展完善的过程,尤其在现阶段,我国仍处于深刻变革的历史进程中,守法的需求和变法的要求同时存在,法律体系的动态性、开放性特征明显,必须在实践中不断修改完善。从立法和司法的关系来看,立法为司法提供了应当遵循的法典根据,而司法为立法积累了极其重要的实践依据,两者之间是双向互动的辩证关系。传统司法中,司法对法律体系完善的推动作用主要表现在,人民法院在个案中行使司法审查权,通过对与上位法、专门法不一致的法律规范不予适用的方式,从而在一定程度上倒逼相关法律规范的改革和完善。而司法建议制度的存在,一方面使人民法院可以直接就与上位法存在冲突,或缺乏合理性和可行性的相关行政法律法规提出改进建议,使司法得以在更高层面上监督行政权的行使,规范公权力的运行;另一方面,也使人民法院以无数案件中积累和沉淀下来的经验和智慧,按照从个别到一般的进路,对立法的发展和完善起到更为直接和具体的推动作用,从而发挥司法对立法的促进作用,推进法律体系的动态、良性发展。
  二、着眼司法实践,客观认识司法建议的运行现状及存在的问题。
  司法建议作为我国司法的一个特色制度,自上世纪60年代就开始实行,我国民事诉讼法和行政诉讼法的出台,将这一做法上升到制度层面。2007年3月1日,最高人民法院下发的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》明确要求各级人民法院将司法建议作为一项重要工作来抓,并指出司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段,是人民法院审判职能的延伸,对于促进社会安定和谐,增强全社会法律意识,建设法治社会,发挥了重要作用。在此背景下,司法建议工作逐渐被纳入人民法院的常规工作。经过多年的探索和努力,人民法院发出的司法建议内容逐渐广泛,数量逐年增长,作用日益显著。但相对于法律体系形成下司法建议的功能定位而言,当前的司法建议工作还有不尽完善之处,具体表现为三个方面:
  立法规定不相适应,制度支撑有待夯实。
  作为一项工作制度,司法建议工作的开展需要一定的制度支撑。目前,在我国所有法律法规中,只有2处提到司法建议,即民事诉讼法第一百零三条和行政诉讼法第六十五条对司法建议作了较为简单的原则规定,且人民法院有权作出司法建议的范围非常有限。同时,上述法律均规定人民法院“可以”提出司法建议,对收到司法建议的机关和组织的处理和反馈义务未作规定。而刑事诉讼法中仅对人民检察院的检察建议作了简单规定,并未涉及人民法院的司法建议。此外,涉及司法建议的规定仅有最高人民法院向全国法院下发的内部规范性文件,即《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》,其他法律、法规、规章并未对司法建议工作做出制度设计和具体规定。
  事实上,实践中司法建议已被广泛应用于各类纠纷中,适用于从案件受理到执行的各个阶段。司法建议的适用范围已经超越了法律的规定,甚至可以说适用在法定范围之外的比例远远高于法定范围内。{2}当“法外适用”的司法建议在法治建设中发挥巨大作用,成为司法参与社会管理的重要内容时,可以说我国法律对于司法建议制度的立法规定落后于社会的实际需要,已难对司法建议制度的后续发展起到应有的支撑和保障作用。
  建议质量参差不齐,管理统筹有待加强。
  司法建议是一项系统工作,需要统一管理,统筹协调。但当前的司法建议工作,在制度上缺乏统一、明确、详细的规范指引和必要的监督、考核或指导;在管理上缺乏专门的司法建议管理机构,法院内部、上下级法院之间的协同合作不足,司法建议工作大多处于各业务部门各自为政的状态,由各个审判庭自行编发,有的司法建议既缺乏前期严谨、深入的调研,又缺乏后期宣传跟进,导致司法建议质量参差不齐:在建议的格式上,司法建议在各地法院没有形成统一的格式样本,司法建议书的文号设置不规范。在建议的对象上,有的法院仅仅是对案件当事人提出,没有对相关部门或上级主管部门提出;有的法院是按照法律规定对原单位的上级单位或相关监管单位提出,还有的法院既向原单位提出,又对其上级单位或相关监管单位提出。在建议的内容上,有的司法建议偏重一案一议、一事一议,建议的层次不高。一些法院习惯于从个案、微观角度提出改进工作的司法建议,但从宏观角度系统提出解决方案的司法建议较少。有的司法建议内容简单,用语抽象,建议书仅寥寥数语,谈及的问题不深入、不透彻,建议的内容和指向也不明确,内容缺乏严谨性和可行性,提出的建议使受文单位无法落实、难以采纳,甚至容易导致司法权的越位和错位。有的司法建议各行其是,仅针对法官自己所处理的个别案件提出,其他法官、其他法院就相同问题可能已经提出过司法建议,但相互之间缺乏沟通和了解,造成低水平建议、重复建议时有出现。
  跟踪落实存在脱节,效果反馈有待提高。
  从司法建议的功能来看,人民法院制作和发送司法建议只是司法建议实现其功能价值的基础,司法建议是否能够起到预期的效果,关键还在于收到司法建议的单位和组织是否能够采纳建议内容,通过相关管理举措予以呼应和反馈。正如《人民日报》所指出的:“司法建议的效果有点象舆论监督,提出的问题再有针对性,能否发挥作用也得看被建议者的态度”。{3}从实践状况来看,当前司法建议反馈情况不容乐观,整体回复率较低。这其中固然有司法建议本身的针对性和可行性问题,但更主要的是有些法院对未反馈落实措施的被建议单位缺乏有效的跟踪督促,提出司法建议后主动过问少,与被建议单位关于司法建议的执行断链情况普遍。更主要的原因还在于司法建议制度的法律地位不明确,同时缺乏必要的反馈制度设计,司法建议本身没有约束力,使得接受司法建议的单位对司法建

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