查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的理解与适用
【作者】 卫彦明范向阳【作者单位】 最高人民法院
【分类】 诉讼制度【期刊年份】 2011年
【期号】 23【页码】 29
【全文】法宝引证码CLI.A.1168028    
  如何有效解决人民群众广泛关注的“执行难”问题,防止消极执行和执行权的滥用,一直是各级人民法院不断努力解决的课题。尤其是在外部执行环境难以根本改观的情况下,通过建立一套科学的执行权运行机制,实现人民法院内部资源的整合,最终实现执行权的规范高效、公正廉洁运行,更是司法体制改革的着力点。
  多年来,不少地方人民法院对执行权的配置问题进行了有益的探索,取得了良好的效果,但也存在各行其是、步调不一、缺乏统一规范等问题,迫切需要从全国范围内进行统一和明确。基于此点,按照人民法院“三五”改革纲要第一部分优化人民法院职权配置的计划安排,2009年7月最高人民法院发布了法发【2009】43号《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》(以下简称43号文件),对执行权的配置问题提出了总体要求。在充分调研并吸收各地改革经验的基础上,最高人民法院又对执行权配置问题进行了细化,形成《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(以下简称《意见》)。
  《意见》主要从执行机构的内部职责划分、执行机构与立案、审判等机构的职责划分和上下级法院之间的统一管理三个方面进行定位和规范。
  建立高效运行的人民法院执行权分权运行机制
  只有实现执行权的高效运行,才能保证债权人经过生效法律文书确定的债权迅速得以实现,从而维护司法权威,维护社会稳定,因此,关于执行权的任何改革都必须围绕这一目标来进行。在此前提下,亦要在执行程序和执行机构内部适当分权,确立权力边界,防止执行权过分集中。《意见》在此问题上主要规定了四个方面的内容。
  界定权力内容,改革运行方式。
  首先,明确了执行权的内容。执行权就是人民法院依法采取各类执行措施以及对执行异议、复议、申诉等事项进行审查的权力,包括执行实施权和执行审查权。其中,执行实施权包括财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等事项,执行审查权则涵盖审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项。
  其次,明确了行使执行实施权和执行审查权的人员资格。执行实施工作多为事务性工作,由执行员实施更为适宜,但是从全国法院执行队伍的构成来看,4万多名执行人员中具有执行员资格的只有2000多人,其余均为法官,如果一刀切地规定只有执行员才能从事执行实施工作,显然不符合执行队伍的现状。因此,《意见》规定法官也可以从事执行实施工作。与此同时,由于执行审查权多涉及当事人的程序和实体权利保障,其资格要求比执行实施权更高,所以,《意见》规定行使执行审查权的人员应具有法官资格。
  再次,对执行权内部运行方式做了重大改革。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称执行规定)5条规定:“执行中重大事项的办理,应由3名以上执行员讨论,并报经院长批准。”从执行实践看,执行程序中重要事项的决定一般均通过合议程序。这种权力运行模式,对规范执行权的行使、防止执行人员的权力滥用虽然起到了一定作用,但不区分具体事项的性质,一律采用合议制,也会带来效率低下、议而不决的弊端。而《意见》则将执行权区分为执行实施权和执行审查权两类性质的权力,根据其性质的不同,分别采取行政审批制和合议制。《意见》之所以做此区分,是因为执行实施权所负责办理的事项多为诸如查封、扣押、冻结措施等事务性工作,时效性要求很强,一旦贻误就会错失时机。实行行政审批制,有利于保证指挥畅通,行动迅速,执行效率将会得到较大提高。而对于执行审查权而言,由于涉及对执行行为合法性的审查,更多是法律问题的归纳和判断,更宜采用合议制,以确保公平公正。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  实行分权运行,提高执行整体效能。
  首先,通过执行实施权和执行审查权的两权分离对执行权进行整体分权。将执行权分为执行实施权和执行审查权,分由不同的主体按照不同的程序行使,互相制约、规范运行,已经成为全国法院的共识,并在运行中取得了良好的效果,《意见》对此进行了重申。
  其次,通过分段执行对执行实施权进行分权。将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段,并明确时限要求,由不同的执行人员集中办理,有效地防止了传统的“一人包案到底”办案方式存在的执行人员权力过大的弊端,也使案件执行的集约化程度得到提高。同时,分段执行中的节点控制技术又有利于防止消极执行。
  实现即时查控财产,提高快速反应能力。
  执行工作具有高度的时效性要求,一旦发现被执行人财产时需要及时采取控制措施,否则,就会造成财产流失。为了应对执行程序中的一些突发事件和紧急情况,在最高人民法院的要求下,各地法院已经普遍成立了执行指挥中心,有的还采取和当地公安110联动的方式运行。但存在的问题是,一旦发现了被执行人可供执行的财产时,执行人员由于缺乏授权,往往难以及时采取控制措施。为了解决紧急情况下对执行人员采取控制措施授权不足的问题,《意见》赋予执行人员在接受执行指挥中心指令的前提下,依法采取查封、扣押、冻结等财产保全和其他控制性措施的权力,但事后两个工作日内应当及时补办审批手续。由于控制性措施并不涉及财产的处分,对被执行人和利害关系人的权利损害较小,而且尚有事后对执行人员滥用控制性措施的责任追究等监督制约机制,不会造成权力被滥用。
  推进信息共享,堵塞执行漏洞。
  从某种意义上讲,执行的过程就是不断地发现被执行人财产和身份信息的过程,《意见》着力在两个方面推动被执行人财产和身份信息的共享。
  首先,推动法院内部的信息共享。执行案件信息管理系统的建立,对于社会查询被执行人信息起到了巨大的作用,但据不少执行法院反映,该系统也存在一些明显的不足:一是查询的范围有限,仅仅能够查询被执行人的信息,申请执行人的信息却不能查询,不利于执行法院了解被执行人在其他法院申请执行的情况。二是查询的权限过窄。表现在级别上,下级法院不能查询上级法院和其他法院的执行案件;表现在机构上,审判机构不能查询执行机构的案件。同时,由于全国法院的审判案件系统尚未联网,执行机构更不可能查询法院正在审理的案件,也不利于执行阶段预先知晓被执行人在其他法院作为权利人的审理信息。针对这两个问题,《意见》要求扩大查询范围,实现案件执行法院系统内的共享。
  其次,推动法院与相关部门的信息共享。多年来,最高人民法院一直在力推建立执行威慑机制,意图通过减少被执行人的交易机会进行信用惩戒,最终促使被执行人自动履行生效法律文书。但是,这一目的的实现仍有赖于被执行人信息在法院和有关部门之间共享范围的扩大。目前,这项工作还需要进一步推进,尤其是和公安机关的居民身份证管理、出入境管理、机动车管理、特殊行业管理等系统,人民银行的诚信管理系统,建设部门的建筑招投标管理系统,民航部门的机票管理系统的联网和信息共享,对于降低被执行人的社会评价、限制被执行人高消费具有重要意义,《意见》亦对此提出了明确要求。
  建立法院内部的立审执协调配合机制
  以前改革的重点在于执行权与审判权的分立,对于促进执行和审判的专业化无疑是有益的,但是审判和执行的过分分离也导致了“铁路警察,各管一段”、审执争权等推诿扯皮现象。因此,《意见》在坚持审执分立原则的基础上,又强调立、审、执的互相配合,以形成执行合力。在执行与立案、审判等机构的协调配合问题上,《意见》着重于四点:
  规定所有执行案件必须办理立案登记手续。
  目前,各地法院在执行案件尤其是执行异议和执行监督案件的立案程序方面做法不一。首先,在立案机构上,有的地方法院由立案机构负责办理立案手续,有的则由执行机构自行决定是否立案受理。其次,在立案范围上,有的地方法院规定执行异议案件不立案,直接由执行机构审查处理;而有的则对执行异议、复议和执行实施案件均办理立案登记。《意见》规定,无论是执行异议、复议、监督、实施案件,还是涉执行的诉讼案件,均应由立案机构立案后转相关执行和审判机构办理,人民法庭的自执案件虽然可以自行办理立案手续,亦应纳入执行案件统一管理,以利于法院系统内部的考核和流程管理,防止有案不立,损害异议人合法权利。
  明确划分法院内部不同机构之间容易交叉的职责。
  第一,明确了涉执行诉讼的承办机构。根据新修订的民事诉讼法第二百零四条的规定,案外人对执行标的提出实体异议,执行机构只能进行程序审查。对执行机构所作出的审查裁定不服的,案外人或者申请执行人应通过提起异议之诉程序解决。又根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法执行程序若干问题的解释》第26条的规定,债权人或者被执行人之间关于分配方案的实体争议,也应当通过诉讼程序解决。但是,对于上述诉讼的承办机构,各地做法不一,有的由民事审判机构审理,有的由执行局内设的执行裁决机构审理,还有的基层法院由审判监督机构审理。对此,《意见》明确,涉执行的诉讼由审判机构审理。这里的审判机构并未作统一要求,各省高级人民法院可根据具体情况而定,但是,为了有利于这类案件的对口审理,在同一个高级法院辖区内确定的审判业务庭应当相对固定。《意见》同时规定,涉执行诉讼较多的人民法院,可以设立专门的审判机构审理此类案件,是因为从长远来看,考虑到涉执行的诉讼不同于传统的三种诉讼类型,其在对私权利进行实体判断的同时,还对执行行为——这一公法性质权力进行判断,兼具形成之诉和确认之诉的双重功能,设立专门的裁判机构有助于裁判的准确和专业。
  第二,明确了委托评估、拍卖程序中的异议审查职责。执行当事人对评估报告、拍卖程序所提的异议,实践中有的是执行机构审查,有的交由评估、拍卖机构答复,还有的则是由人民法院的技术或者司法辅助机构进行审查。

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。谨防骗子
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1168028      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【引用法规】

热门视频更多