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【期刊名称】 《法律科学》
利益集团与美国立法
【英文标题】 The Interest Groups and the Legislative in America
【作者】 黎建飞【分类】 比较法
【期刊年份】 1991年【期号】 5
【页码】 18
【全文】法宝引证码CLI.A.1114670    

法律通过调整社会关系普遍地作用于每一个社会成员。无论你是否参与了某项法律的创立,也不管你对它作何价值评判,当你的行为涉及它的领域,你都可以享用一定的法律权利,也必须承担相应的法律后果。于是,为了扩充自己的法定权利,减少法定义务,人们都会在可能的前提下以诸多方式影响法律的创立,在立法的内容和形式中打上自己的印记。

古代社会曾有过公民参与立法的雏型,尽力把立法活动与每位公民相联系。典型的例证在雅典。雅典的最高权力机关是它的民众大会,每位公民都有权提出法律议案,供民众大会讨论通过。在足以容纳全体公民的普尼克斯广场,参加民众大会的所有年满18岁的雅典男性公民都可以参与法律议案的讨论和表决。这种使全体公民都能参与立法的粗糙简单的形式,是以当时社会中公民数量少,社会分工简单,社会利益趋同性强为前提的。当这种前提为现代社会所舍弃后,古老的雏型便也成为了历史的遗迹。

现代社会以立法代表制度取代了公民直接参与立法的形式。在高度发达的社会形态中,细密复杂的社会分工使社会利益呈现出多元化的特征。为了保障和扩展各自的利益,不同的利益所有者以多种形式结成了利益集团,以反映集团成员共同需求的集团意志取代了先前的个人意志,以集团的压力和影响来作用于立法活动。正如美国学者威廉·J·基夫和莫里斯·S·奥格尔在《美国立法程序:国会和各州》一书中所描述的:“立法机关是各种政治利益集团的天然聚集场所,因为这些集团‘通常都参与反对某些既定政策,或否定某些政策以及阻止总政策的产生’。它们的兴趣在于立法机关有许多能够抵制、破坏或长久阻挠某项立法的机会。在利益集团中,那些致力于改变立法现状者——不同于那些试图改变政府政策或者支持某项新政策者——一直认为立法过程最有助于达到其目的。……立法活动常常反映着利益集团间的争斗”。[1]

在美国,从公司、工会到行业协会和街道俱乐部都有自己的利益集团,仅编入协会手册的单独集团就有一万多个,而这些单独集团还有数量庞大的分会。各单独集团在种类、动机、会员数目和性质、存续的时间、拥有的资本以及涉足立法活动的程度等方面虽多有差异,但都一贯致力于用各种方式给有可能对自己产生影响的立法施加自己的影响。以劳联和产联为例,其全称为美国劳工联合会和产业工会联合会,这是一个包罗广泛而庞大的组织,由教员工会、铅管工人工会、切肉工人工会和政府职员工会等106个单独的会员工会组成,有近1400万缴纳会费的会员,具有强大的政治势力。它设在华盛顿的总部里有一个立法机构,由威斯康星州前众议员安德鲁·比米勒等8名职业院外活动人员组成,专门从事影响立法的院外活动。

美国各利益集团的生存、发展和功能发挥的一个重要原因是美国宪法所规定的“结社自由”。詹姆斯·麦迪逊曾简捷地指明了这一点:“自由权对于利益集团正如同空气之于火。利益集团是一种没有自由便会即刻天折的产物。”[2]他尽管认为利益集团代表的是狭隘的派别利益,但它是人类个性的一部分,因而决不应该强制废除或使之成为非法。到本世纪,戴维·杜鲁门等人把集团看作是民主政治进程中必要的和重要的组成部分。莱斯特·米尔布拉斯在19C3年的《华盛顿的院外活动人员》一书中也以肯定的口吻写到:“利益集团的影响来自于这一事实:利益集团的成员是公民,而美国政治制度的制定是要反应公民选票的影响的。”[3]当然,在美国也有对利益集团强烈反感的论说。但无论如何,利益集团总是在美国社会大量地存在着,而且实实在在地影响着立法机关的立法活动。随着立法事务的扩展,立法活动的增加,院外活动经验的积累,利益集团有了更多的显其身手的机会,它的数量和影响力都显示出一种上升的趋势。

利益集团进行院外活动的方式主要有两种,其一为“内部战略”,另一种是“外部战略”。这些方式可以单独使用,也可以多管齐下,这取决于利益集团的实力和所关注的目标的份量,以及达到目标的难易程度。

内部战略直接作用于议员们,通过直接接触议员来施加影响。游说,是利益集团进行院外活动的主要内部战略手段。各利益集团都特别偏好于选择“有门路”的说客,这不仅需要具备游说的本事,熟练的谈判技巧,还必须与立法议员相识并彼此有交情。为了增加游说的成功率,那些势力强大的利益集团总是年复一年地派出同一说客,从而得到其他新手们不可能得到的便宜。为了扩大接触国会议员的机会和密切关系,利益集团经常利用前国会议员、前议员助手等已同议会内部有联系的人来打通关节。然后通过请议员共进午餐,在议员办公室同他闲谈以及向议员提供他们需要的帮助和有用的情报来发展彼此问的关系。

情报是利益集团拥有的一项极为重要的资本。情报的提供和运用清楚地说明了利益集团与议会议员相互需要和相互利用的关系。因为议员及其工作人员每天有大量的例行事务要处理,工作繁重,没有更多的精力来精通各项立法事务,尤其不可能成为诸多立法事务的百科全书,为了在议会的辩论更有份量,他便必须依赖利益集团。利益集团的情报通常都包括讲话稿,事实清单以及辩护要点。由议员将这些情报陈述于议会,利益集团便收到了一石二鸟的功效。

外部战略主要是利用公民的力量和舆论压力来达到影响立法的目的。那些势单力薄的利益集团没有在华盛顿设立总部的便利,就不得不更多地利用间接接触的方式,即通过电话、电报和信函来对立法议员施加影响。当然,这也是许多利益集团都采用的方式。例如,美国总承包商协会是颇具实力的,在企图阻止共同工地纠察法通过的活动中,它也印制了催促其会员阻止的明信片,把它连同支付给会员的工资一并发出,由会员们签署后寄给了参议员。

这种被称之为“授意通讯”的方式被广泛采用且颇有实效。每当立法激战的紧要关头,来自“家乡人”的各类信函潮水般地涌向华盛顿或各州的首府,有限的通讯渠道被有权选举议员的选民集团的电报、电话和信函所占据。美国天然气总委员会的一位秘书在给田纳西州精炼公司董事长、该委员会成员的信中诉说了这些信函的压力:“由于威胁如此现实和突然,我们全体必须团结一致去使只有一半获胜的希望变为获得立法上全胜的现实。我们必须把公众舆论的声势告之我们的议员,……对那些已经赞同我们法案的议员保证选民再次投他的票;给那些犹豫的议员提供全部的事实材料;通过强大的舆论声势,让那些反对者意识到不仅他们缺少支持,而且还失去了民心。”[4]

有时,利益集团还利用公众能看到并对公众产生影响的广告来阐明自己对某项法案的见解。这一方面可以扩大自己的影响,另一方面也有利于通过影响舆论来增强对立法机关的压力。这些广告既在报纸和杂志上刊载,也出现在电视和广播的商业广告节目中。《华盛顿邮报》是在政治家中很有影响的院外活动工具,几乎每天都为利益集团刊登整版或半版广告,呼吁公众和议会支持或反对某项立法议案。

组织抗议活动是一种强烈的手段,其代价高于前述的方式,而效果也往往是十分显著的。在本世纪60年代中,民权集团经常使用这种方式,最有名的大概要算1963年8月的向华盛顿进军,有20万人步行穿过华盛顿到华盛顿纪念碑,听马丁·路德·金讲“我有一个梦想”,以此影响有关种族隔离的立法活动。

为了顺利进行院外活动,说客们尽力不表现出与特定党派的联系,以免同其他党派的议员打交道时产生麻烦。而且,他们的个人经历也显示似乎与党派无缘的特征。他们中只有二分之一的人曾充任过公务人员。但法律知识却是他们必备的,大约有四分之三的人先前曾接受过法律训练。与人们的猜测相反,只有一半的院外活动人员是前国会议员,事实上,他们中的大部分人员是前国会议员的助手而不是议员本人。这些人先前的经验有助于院外活动成功。罗伯特·恩格勒是前科罗拉多州众议院首领,他游说石油工业委员会的经历具有一定的代表性。他写道:“我密切关注立法机关有关石油问题的行动,到家中去拜访每一位已当选的州议员——甚至在他们当选前——以便与他建立起联系。”[5]正是通过这些手段,院外活动者们在特定的利益集团与议会议员间建立起了特殊的关系,公开地或隐蔽地把后者变成了特定的利益集团在议会立法时的代言人。这类议员被不无贬意地称之为“内线说客”,被公开冠之以“农业集团”代言人或“石油集团”、“劳工集团”代言人的议员在国会和各州的立法机关中也不乏其人。




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