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【期刊名称】 《中国版权》
参与著作权法立法之回顾(上)
【作者】 朱兵【作者单位】 全国人大教科文卫委员会文化室{原主任}
【分类】 著作权法【期刊年份】 2019年
【期号】 4【页码】 7
【全文】法宝引证码CLI.A.1278648    
  
  

一、最初的起草与立法

著作权法是1990年制定2001年进行了第一次修改2010年又修改了两条。2011年7月第三次修法工作启动著作权法将进行再次修改,从十二届全国人大一直到十三届的当下,第三次修改起草和调研工作一直在进行。可以说从著作权法制定一直到今天的修改前后已逾30年。回想起来这一漫长的立法过程我都亲身经历过一些重要的过程、人物和事件至今历历在目难以忘怀。

我是1987年从大学研究生毕业到全国人大教科文卫委员会从事文化立法工作当时是文化组后来改为文化室我一直没有脱离这个岗位到今年应该是32年了。在我国文化立法方面可以说我是一个亲历者和见证者。文化立法除了著作权法外,还涉及新闻出版、广播影视公共文化、文化产业、网络文化、文化遗产等等这是一个非常大的领域和范围。一直以来这个领域的法律都不健全,几乎是空白,我刚到全国人大的时候只有一个文物保护法。那时是六届人大末期委员会开展的一个主要立法项目就是著作权法。坦率地说,我当时对著作权法完全没有了解为什么?因为我学中文出身。当时全国人大为了提高工作人员素质从全国高校选要了一些研究生除了法律专业外,还有学财经、经济、政治、中文的。著作权在行政管理上归属出版系统,所以委员会承担的立法具体工作划归文化组负责。我学中文虽然对文化的问题比较了解但对著作权和知识产权的问题,刚来的时候除了在学校写文章有稿酬涉及到一星半点的知识外,基本上是一个门外汉因为脑子里完全没有这个概念。

我们委员会工作人员人很少,文化组就几个人大都四五十岁左右,我20多岁算是唯一的年轻人。当时参加著作权立法交给我办的第一件事印象特别深回想起来挺有意思。当时委员会领导把我找去说你去搞一个调研让我找税务总局去调研听听他们的意见。我当时有点懵为什么到税务总局去调研呢?后来我才知道因为当时的著作权法在起草过程中间有一个非常大的争论问题也就是认定作品是职务作品还是个人作品?这是涉及作者权利认定也是立法的最基础性问题。当时不少人不接受著作权是民事权利或个人私权有人就说保护著作权你这个作家、作者还有著作权吗?为什么不接受呢?说你人都是国家的你拿的笔、用的墨包括你的住房、工资全都是国家给的最后你还有个人著作权,还要立法保护凭什么?不像现在都是合同解决比较清楚那时候没有合同关系。我们委员会的主任和委员来自方方面面有原任的省委书记、省长、部长,还有专家学者,还有部队的将军大家对这个问题讨论比较激烈有些同志也不能接受所以要多听听意见然后我就自个儿跑到税务总局问他们意见。没有想到的是,税务局的意见也是一样凭什么他们(作家)拿我们都一样的工作我们为什么没有这个权利,你作家写书与大家都一样属于职务工作怎么还有自己的著作权?不理解也不接受。这就是当年立法遇见的第一个问题。后来大家逐渐理解尊重知识的创造、知识的价值和立法保护知识成果的重要意义,这是后话。

现在回想起来,著作权法整个立法进程,实际上从一开始就是改革开放推动的,无论在委员会讨论的时候,还是在审议过程中间相关的立法问题都与改革开放的发展紧密相关。从某种角度上说,知识产权的理论和法治是从国外现代文明引进来的。有一个比较典型的说法在知识产权包括著作权的法律体系建设方面中国用短短的几十年走过了西方近代工业革命后的两百年的历史。虽然我们还有不小差距,但这一说法是基本符合客观实际的。现在知识产权保护已成为国内各行业普遍共识和内需要求但在当时几乎对全社会来说保护著作权或知识产权都是一个完全陌生的事情,既缺乏常识更缺乏共识。所以当年的立法可以说主要是一个被动的、被外在环境推动的立法。党的十一届三中全会确定了改革开放路线1979年初邓小平率团访问美国国家科委主任方毅与美国能源部长签署高能物理合作协议,美国就提出保护版权的问题那时我们完全没有这方面的准备。其后国家版权局给中央报告,建议立即着手组织专门班子起草版权法,胡耀邦同志明确批示同意。

国家版权局对立法特别积极主动,那时版权局长是宋木文副局长兼版权法起草小组组长是刘杲凡是委员会开会听汇报和后来的讨论审议,他们都亲自到会作说明。实际上起草工作从1980年就开始了,国家版权局组织起草因为社会各界缺乏共识不是太顺利直到1986年才提交国务院,准备次年提交全国人大常委会审议。但国家科委、教育部、科学院、科协等提出推迟立法意见认为出台版权法或参加国际版权公约会使我国科技、教育界使用国际科技书刊产生很大经济负担造成科研和教学的严重困难。他们当时估算了一下每年至少要增加外汇额度1.2亿美元配套人民币4.5亿元如果要全部购买原版书刊需用汇6亿美元。这在当年可是一个天文数字刚刚改革开放我们国家整个外汇充其量就几百亿不像今天的几万亿,所以这个事情争论和影响特别大。这一意见导致国务院延后向全国人大常委会提请审议.再次听取各方意见。所以我到全国人大教科文卫委员会的1987年正好碰上各方意见纷争立法陷于胶着。由于委员会权威较大且又相对中立各方都把意见反映到委员会来包括科委、教育部的意见我记得我们为此还专门去出版科技书刊的相关出版社包括光华出版社调研召开座谈会了解情况请各方参加算账国家版权局的同志还专门走访科学家听取意见,最后向中央提出报告据对1983年使用外国书刊的初步统计每年需付版税人民币1200万元左右约300万美元仅占国家每年进口外文原版书刊所用外汇6000万美元的5%,所谓6亿美元的支出是一种极端情况的假设现实中不可能发生。[1]大家普遍认为虽然我国是发展中国家亟须引进发达国家先进科技知识,但无论现实还是长远,制定版权法都是很有必要的在立法中既要保护作者的权益也应当考虑到知识的传播问题。全国人大教科文卫委员会随即听取国家版权局和国务院法制局关于版权法起草情况的汇报明确表示版权法的起草工作要抓紧进行。

1989年12月14日国务院总理李鹏向全国人大常委会提请审议著作权法(草案)12月24日七届全国人大常委会第十一次会议进行一审国家新闻出版署署长、国家版权局长宋木文代表国务院向大会作说明。他的说明将近6000字,在现在立法起草说明中算很长的了除了说明立法的重要性、必要性和过程外,花了绝大部分篇幅讲了立法的主要问题包括关于保护作者的正当权益鼓励优秀作品的传播,著作权保护的对象作品自动产生著作权的原则著作权特别是职务作品著作权的归属,著作权保护期,著作权的继承和授权行使关于表演者、书刊出版者、唱片制作者和广播组织的权利著作权的追溯效力著作权工作的管理等十个方面。坦率地说这些问题在今天看来不少都是著作权保护的常识性问题,但在当时无论对立法机关还是全社会,都是非常具有针对性的。尤其是前两个问题一是明确阐述了立法的基本原则就是“保护作者因创作作品而产生的正当权益”目的就是“要调动作者的创作积极性”因为“精神产品应当和物质产品一样得到承认”。二是明确指出为鼓励知识的传播“在承认和保护作者专有权利的同时,要求作者为社会承担一定的义务是必要的、合理的。”通过规定“合理使用”解决科技界教育界关注的问题。同时,草案对职务作品确立了“除法律法规另有规定或合同约定外著作权由作者享有”的原则“妥善解决职务作品著作权的归属和合理行使既有利于调动作者的积极性又有利于调动作者所在单位支持和帮助作者从事创作的积极性。”这些说明立场鲜明直面问题,理据充分没有空话套话,有效回应了立法起草中存在的一些疑问和担心。这篇起草说明虽然长但反响很好对当时各界可以说都是一篇很好的普法材料。三年不开张,开张吃三年

按照全国人大常委会立法程序常委会一审后草案交由专门委员会研究审议,并要在常委会二次审议时提交审议意见。由于时间紧,任务重,全国人大教科文卫委员会全力以赴开展相关调研、座谈、听汇报等连续召开了五次座谈会,除了听取国务院法制局和国家版权局对有关问题的说明外,还听取文艺界、出版界、科技界、广播影视界、法律界以及著作权纠纷较多的省市人大常委会、政府版权部门、法院等对草案的意见文化室整理归纳了10个问题的意见综述,针对著作权法的保护范围、职务作品、计算机软件、著作权使用费支付、法律名称等起草了审议意见召开委员会全体会议审议通过,这一套程序下来前后花去了半年时间。记得那时总是把国家版权局请来汇报,谁来汇报呢?就是局长宋木文一起来的还有沈仁干沈当时是版权司司长后来是版权局专职副局长。宋木文和沈仁干既是领导也是老版权热情坦诚专业素养深责任心极强。应该说国务院提出的草案前后历经将近10年很多工作我们委员会都参与其间,对一些基本问题反复研究达成共识。但由于著作权法的复杂性,草案的一些规定仍争议不断另有一些问题又冒了出来。我至今印象特别深,在我们委员会审议听取意见的时候除了原有的问题外,又冒出了两个问题成为了讨论焦点一个是非法作品的著作权问题,另一个就是法律名称问题(当然还有其他问题),其实这两个问题也是老问题,从立法起草工作开始时就争论不休,只不过当时被职务作品和科技书刊问题给掩盖了。1990年6月,教科文卫委员会向常委会报送的审议意见中,在综合各方意见基础上归纳了“关于法律禁止的作品的著作权问题““关于职务作品““关于计算机软件”“关于著作权使用费的支付““关于第六章第四十二条第三款”“关于本法的名称”等六个问题,提出了极具针对性和建设性的审议意见基本被常委会采纳。

审议中一个焦点问题就是非法作品的著作权问题,也就是法律禁止出版的作品究竟有没有著作权是否属于本法保护的范围?这个问题由于政治性变得非常复杂。当时两种观点对立鲜明,一种观点认为非法作品不符合社会主义方向,不利于社会主义精神文明建设因此不应当享有著作权,不应当受到著作权法保护。另一种观点认为著作权法不管作品内容只规范作品创作传播的民事法律关系对作品违禁内容的管制应由新闻出版行政法负责。在开会的时候,有人就直接提出来反动作品也有著作权吗?“黄色”作品也有著作权吗?沈仁干在场就解释说我们著作权法只管形式不管内容 内容由其他法律比如出版法管他还举了一个后来业界传遍的例子叫做”铁路警察各管一段”,我著作权就管这一段,那一段是人家管。我记得当时有人就反驳说形式和内容能分开吗?什么各管一段都是统一领导。当时就僵在那里。仔细想想,这一问题的确比较复杂不能简单处理。从著作权的角度说著作权是民事权利,依照著作权原理和国际公约,无论什么内容的作品一旦生成就自动产生著作权包括署名权等精神权利和财产权利。但另一方面,我国是社会主义国家鼓励创作和传播的必然是符合社会主义两个文明建设要求的作品作者行使著作权这一民事权利也不是绝对的,应当受到一定的限制。其实,当时争论的核心是非法作品究竟是否享有著作权,还是如何限制其著作权的行使,这是两个不同的问题。由于著作权与整个经济社会发展紧密相关联,在当时背景下人们对著作权、知识产权基本理念存在着不少模糊的认识,对正确认识和理解著作权的本源和要义以及与作品内容管理之间的区别有很大的分歧,这导致了立法中的具体表述和规定的争论。当时有一种观点,强烈坚持在法律中明确写上非法作品“不享有著作权“在今天看来这种表述是缺乏著作权常识的。我们委员会的成员有不少专家学者,理论水平也很高虽然在会上对这个问题也有争论但经过木文等同志反复解释大家普遍认为法律中规定某一类作品”不享有著作权“是很不合适的而应当采取限制其著作权行使的方式。教科文卫委员会在向常委会提交的审议意见的第一条意见就是“关于法律禁止作品的著作权的问题”,可见这一问题在当时的重要性。委员会对此态度非常明确审议意见明确指出:“著作权是一项民事权利。我国是社会主义国家民事权利的行使又与言论、出版等政治权利的行使相联系。因此著作权的行使必须遵守宪法、遵守四项基本原则,维护安定团结维护社会公德和公共利益。“因此建议在草案第二条规定公民、法人和外国人作品“依照本法享有著作权”后面,增加一条规定:“著作权的行使不得违反宪法、法律和法规,不得损害公共利益。”显然,这一建议就是从限制著作权行使的角度去规定的。但是,由于当时坚持规定非法作品“不享有著作权”的意见占据上风经过法律委员会的反复协商1990年版的著作权法最后综合两方面意见将其在第四条中分两款规定如下:一是“依法禁止出版、传播的作品,不受本法保护。”二是“著作权人行使著作权不得违反宪法和法律不得损害公共利益。”显然第一款虽然将非法作品“不享有著作权”换为“不受本法保护”的表述,但在本质上二者没有根本区别这从法理上埋下了后来引发国内学界纷争和国际纠纷的口实。第二款直接采纳了教科文卫委员会的审议意见,这一限制性规定一直延续至今这说明这一意见是既符合法理也符合客观实际的。

另一个焦点问题就是法律名称问题,当时也是争论不休这一争论主要源自于学界,涉及著作权法学界的两位代表性人物,一是社科院的郑成思一是中国人民大学的刘春田,前者身形清瘦后者高大壮硕,他们两人对我国版权立法和版权理论建设都作出了重大贡献。我从上世纪80年代末就结识了他俩,也是我在版权方面的启蒙老师。1988年10月在杭州召开著作权立法座谈会时我们三人还有北京中院的王范武在西湖边留下一张珍贵合影,当年都很年轻。郑成思是国内第一个被派到英国学知识产权法的,特别是学版权法的回国后在社科院专门成立知识产权中心他当第一届主任被称为我国知识产权第一人刘春田一直在人民大学长期研究著作权法,后来成立了知识产权学院他做院长。两人都是学界的翘楚学养深厚著作等身但在法律名称这一问题上,观点往往争锋相对,互不相让,郑成思力主叫“版权法”,刘春田力主叫“著作权法”,由此两人在学界成了两派。我们委员会在立法讨论时也是争执不下,委领导让我分别找他们两人,各写一篇文章把理由详细阐述一下作为立法资料参阅。记得郑先生解释了版权的概念、来龙去脉和世界近代以来版权的沿革包括未来的发展他认为著作权限于文字作品为代表的著作之权利而版权较之著作权对权利对象的涵盖范围更广,尤其是工业版权出现后更是如此而且,我国历史上和现行相关管理机构和行业协会都采用版权的概念如国家版权局等国际上也通行版权一词,法名应符合国家的语言规范和语言习惯等。刘教授的文章则强调使用著作权,我印象比较深的理由有三点:一是著作权在我国通常理解为出版社的权利跟作者没太大关系所以立法要正本清源强调的是著作人的权利而不是其他的权利二是我国历史上最早由清朝制定的版权法就叫《大清著作权律》,民国政府也制定过《中华民国著作权法》在名称上应延续历史传统;三是台湾现在还叫《著作权法》从两岸统一关系的角度应保持一致性。我当时觉得他们都很有道理,不过认为刘教授的观点更符合中国特色。后来经过反复研究讨论多数人倾向接受“著作权法”

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