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【期刊名称】 《当代法学》
中国民事执行年度观察报告(2016)
【作者】 百晓锋【作者单位】 西北政法大学{副教授,法学博士}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 基本解决执行难;终结本次执行程序;审执分离;失信被执行人名单;网络司法拍卖
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 145
【摘要】

2016年是司法体制改革的关键年、攻坚年,但民事执行工作的主题却是“基本解决执行难”。在这一年,审执分离改革、网络司法拍卖改革持续推进,失信被执行人信用惩戒体系也有了突破性的进展。在制度建设方面,变更追加当事人、财产保全、终结本次执行程序以及执行检察监督等,亦有了更加系统的程序规范。但在理论研究方面,却依然存在核心期刊论文数量少,学界力量投入不足,理论与实务隔阂明显,实体法与程序法沟通欠缺等诸多问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230760    
  引言
  2016年是司法体制改革的关键年、攻坚年。但对于民事执行工作而言,司法体制改革却未必是首要任务。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,民事执行体制改革任务仅有一项,即“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014——2018)》(以下简称《四五改革纲要》)虽然将其扩充为三个方面,即推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度,加大司法拍卖方式改革力度,重点推行网络司法拍卖模式,但也只是65项改革任务中一项。况且,根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》,“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”只是“在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上,研究论证审判权与执行权外部分离的模式”,[1]并非全面开展实施。故相较于其他司法体制改革任务而言,执行体制改革的迫切性并不是非常突出。最高人民法院2015年、2016年工作安排均未将执行体制改革作为深化司法体制改革的内容加以列举,原因或在于此。[2]
  但这并不是说执行体制改革不重要,更多是因为当前的执行制度建设过于滞后,缺乏统一程序框架,且牵扯太多,改革方案不易确定。这意味着对于民事执行工作而言,如何回应社会需求,补足短板,或许是当下更为紧要的问题。故而,《决定》在“人权的司法保障”部分明确提出,要“切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益”。为落实上述要求,最高人民法院在2015年除了启动审执分离改革试点外,还按照“一性两化”的工作思路推动了以下工作:一是完善网络查控体系,在解决“被执行人难找、财产难寻”问题上谋求重大突破;二是在湖南、内蒙、江西等16个省区市建立异地执行协作机制。三是加强信用惩戒,扩大限制高消费范围,强化对失信被执行人的制裁;四是制定司法解释,为正确适用拒执罪和威慑被执行人提供制度支撑。以此为基础,在2016年工作报告中,最高人民法院明确提出,向执行难全面宣战,用两到三年时间,基本解决执行难问题,并在随后印发了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(以下简称《工作纲要》),对全国法院执行工作提出要求和作出部署。
  由此,如何在“基本解决执行难”的主题下使民事执行工作有新突破,为执行体制改革和强制执行立法提供坚实基础,成为今后若干年民事执行工作和理论研究的重要内容。
  一、“基本解决执行难”的总体解读
  “基本解决执行难”并非彻底解决执行难,而是通过程序、机制变革和制度建设,补齐执行工作短板,为执行难的最终解决打好基础。根据《工作纲要》,“基本解决执行难”的目标是四个方面:一是使被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制;二是执行法院消极执行、选择执行、乱执行的情形基本消除;三是无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决;四是有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕,人民群众对执行工作的满意度显著提升,人民法院执行权威有效树立,司法公信力进一步增强。
  从上述目标和之后的实务动态来看,“基本解决执行难”与以往的执行积案清理活动既有相同,也有不同。相同之处在于,它们都是一种政治动员主导下的非常态工作方式;不同之处在于,其对执行难的认识和治理思路要更为全面和有针对性。
  实际上,执行难问题在我国由来已久,解决执行难的口号和目标也非首次提出。以上世纪80年代中后期为起点,执行难的治理大致经历了三个阶段:
  第一阶段从上世纪80年代末到90年代中后期。在这一阶段,执行难还只是法院内部的、司法工作层面的问题。其治理主要围绕三个方面展开:一是建立专门的执行机构即执行庭,扩充执行队伍。至1996年前后,全国已有94%的基层法院、中级法院和30个高级法院设立了执行庭,执行人员达16000余人。最高人民法院也于1995年设立了执行工作办公室,指导全国法院的执行工作。[3]二是强化法院的执行措施和权限。1991年《民事诉讼法》增加规定,法院有权向银行、信用社和其他金融机构查询、冻结、划拨被执行人的存款,有权拍卖被执行人的财产,有权对被执行人的住所或财产隐匿地进行搜查;被执行人有支付迟延履行利息和迟延履行金的义务等。三是指导地方法院开展集中执行活动,强化委托执行,初步整合全国法院的执行力量。尤其是委托执行,被最高人民法院视为克服地方保护主义的有效手段而被突出强调,除了细化委托执行规则,还分别于1992年和1997年在全国范围内组织过两次对跨省区委托执行案件的集中清理活动。[4]
  第二阶段从上世纪90年代中后期到2013年。在这一阶段,随着中共中央于1999年下发“11号文件”,执行难不再是一个司法层面的技术问题,而被提升到了政治层面的高度。这使得该阶段的执行难治理较以往有了明显不同,表现在:其一,执行机构和执行队伍建设有了质的变化。执行机构不再是一个传统的法院内部庭室,而是兼具裁判与实施职能的综合机构。上下级执行机构之间的关系也不再是传统的监督、指导关系,而是被纳入了“统一的执行工作管理体制”。至于执行队伍建设,更不是上世纪90年代可同日而语,执行队伍“老弱病残”的局面有明显改观。截止2011年,全国法院已有执行人员4万多人,且只有2000多人是执行员,其余全是具有审判职称的法官。[5]其二,通过“党委领导、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会各界参与”的“大执行”工作格局,执行难治理不再是法院的“独家”问题,而成为社会综合治理工作的一部分。其三,执行制度建设被推到了一个新的高度。期间,最高人民法院不仅出台了一系列重要的司法解释,比如1998年《关于人民法院执行工作的规定(试行)》、2004年《关于民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》和《关于民事执行中拍卖、变卖财产的规定》等,还推动《民事诉讼法》进行了两次修改,尤其是2007年为化解申诉难和执行难而进行的专门修改。这不仅为执行难、执行乱治理提供了制度保障,也在很大程度上提升了执行工作的技术含量。其四,在全国范围内开展执行积案清理活动。自1998年肖扬院长上任,全国法院已分别于1998年至1999年、2005年、2008年至2009年进行过三次大规模的执行积案清理活动。另外,最高人民法院还于2010年组织了创建“无执行积案先进法院”和委托执行案件专项清理活动。
  2013年至今可以视为执行难治理的第三阶段。在这一阶段,以“基本解决执行难”的29项任务(详见表1)为典型,执行难治理有如下特征:其一,通过终结本次执行程序(为论述方便,以下简称终本)制度,实现了执行难与执行不能在制度层面的切割。尽管早在本世纪初,就有很多地方法院借鉴台湾地区的债权凭证制度,尝试建立无财产可供执行案件的退出机制,[6]但由于种种原因,相关尝试并未成功。直到此次《民诉法解释》确立终本制度,才有了区分执行难与执行不能的正式途径。其二,执行工作的强制性被提升到一个新的高度。2013年以来,最高人民法院以网络查控体系、失信被执行人信用惩戒体系和部门联动体系为核心,以信息化、网络化为抓手,使法院的财产查控能力有了明显改观,并实现了强制措施从法院直接强制向社会间接强制的跨越。这不但丰富了“穷尽执行措施”的内涵,也使债权人、债务人和法院的权责关系找到一个新的平衡。这是终本制度获得正当性并区别于债权凭证制度的关键。其三,执行工作的公开性有了重大突破。与以往的执行公开强调对执行当事人的公开不同,这一阶段的执行公开突出了对互联网信息平台的利用,公开幅度和透明度都有显著提升,更便于法院、当事人和社会互信关系的形成。
  表1“基本解决执行难”的29项任务一览

┌───┬──────┬──────────────────────────┐
│四类改│实现执行模式│1.实现网络执行查控系统全覆盖            │
│革  │改革    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │2.强力惩戒失信被执行人               │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │3.拓宽被执行财产发现渠道(落实被执行人财产申报制度, │
│   │      │探索、推行委托审计调查、委托律师调查、悬赏举报等制度│
│   │      │)                          │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │实现执行体制│4.实行执行权和审判权科学合理分离          │
│   │改革    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │5.强化执行工作统一管理体制             │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │6.探索改革基层法院执行机构设置           │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │实现执行管理│7.全面运行案件流程信息管理系统           │
│   │改革    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │8.开展执行案款专项清理活动             │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │9.推动建立执行救助制度               │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │实现财产处置│10.推行网络司法评估管理               │
│   │改革    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │11.推广网络司法拍卖                 │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│四大完│完善执行工作│12.建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制     │
│善  │机制    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │13.完善保全和先予执行协调配合机制          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │14.建立和完善行为执行机制              │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │15.建立执行与破产有序衔接机制            │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │16.完善异地执行协作机制               │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │17.建立繁简分流办案机制               │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │18.完善执行纠错机制(建立执行与赔偿的联动对接机制;完│
│   │      │善执行回转案件的执行机制)              │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │完善执行规范│19.及时出台单行司法解释或指导性意见(包括变更追加执行│
│   │体系    │主体、财产申报和财产调查、财产保全、网络司法拍卖、执│
│   │      │行和解、仲裁裁决执行、公证债权文书执行、参与分配、股│
│   │      │权执行等)                      │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │20.全面梳理司法解释体系               │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │21.推动强制执行单独立法进程             │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │完善执行监督│22.加强法院内部监督                 │
│   │体系    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │23.主动接受人大监督                 │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │24.依法接受检察监督                 │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │25.广泛接受社会监督(全力打造中国执行信息公开网,将执│
│   │      │行案件流程信息、失信被执行人名单信息、执行裁判文书等│
│   │      │及时向社会公开)                   │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │完善专项治理│26.建立反消极执行长效机制              │
│   │机制    │                          │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │27.建立特别案件执行长效机制             │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │28.建立反规避执行长效机制              │
│   │      ├──────────────────────────┤
│   │      │29.建立反抗拒执行长效机制              │
└───┴──────┴──────────────────────────┘

  应当说,随着“基本解决执行难”工作的全面开展,我国的执行难治理已渐入正轨。笔者始终认为,执行难不仅是胜诉当事人权益能否实现的问题,更是作为执行机关的法院和当事人能否互信的问题。坦率来讲,我国执行难的成因是多方面的,既有当事人的原因,也有法院的原因,还有当事人和法院以外的其他原因,比如司法权的弱势、部分权力主体的不自律和社会管理体制的不健全等。可以说,转型期的各种社会弊病都会在民事执行中找到对应。在这种意义上,无论将执行债权的实现和执行难的解决苛责于法院,还是将执行难的后果归咎为法院外的原因,都是不合理的。那么,为什么在相当长的时期内,当事人和社会公众会将不满施加于法院,而法院的鸣冤叫屈又不为人们所接受呢?究其根源,或许还在于法院缺乏一套外在的评判机制即强制执行程序规则,以致无法将各方的行为和博弈纳入法治的轨道,进而导致相互信任的丧失。以此为出发点,考察我国的执行难治理,不难发现,经过十多年的改革和制度建设,查封、扣押、冻结、拍卖等程序规则已基本成型,并且有执行救济制度润滑调和,所以,各方虽然还有诸多抱怨和不满,但总归是有章可循。但在被执行人下落及其财产查找方面,相关规则的构建却始终停滞不前。一方面,几乎所有的调查权限都集中在法院手中,当事人缺乏有效的调查途径,另一方面,法院应该做什么,立法和司法解释却没有具体要求。法院做了什么,没做什么,怎么做的,也不像其他执行措施那样需要向当事人送达或告知,以致当事人、社会公众乃至其上级法院,都无法对其进行有效监督,并不得不通过执行的实际效果——即债权有没有实现来作出判断。这实际上是将法院对被执行人及其财产的查找变成了一种“暗箱操作”。所以,一旦债权没有实现,人们就很容易对法院是否依法履行职责产生怀疑。
  不过,这次的执行难治理则有可能走出这样一个怪圈:随着终本制度的确立,不但在制度层面区分执行难与执行不能成为可能,执行程序的总体结构也有所优化。更为重要的是,通过细化“穷尽执行措施”的具体内容,法院在民事执行中的财产调查也有了“规定动作”。而且,通过网络查控平台的建设和失信被执行人信用惩戒体系的建立,法院的调查手段也更加丰富,债权人、债务人和法院之间的权利(力)、义务和责任也有了新的平衡。这些都非常有利于法院和当事人互信关系的形成。尽管其中也还有很多细节有待优化,比如网络查控的范围有限,法院财产调查公开性不足等,但至少已迈出了关键的一步,并有望可期。
  二、执行体制改革的主要进展及评析
  《工作纲要》将执行改革分为四个方面:执行模式改革、执行体制改革、执行管理改革和财产处置改革(具体任务见表1)。其中,执行体制改革的范围较《四五改革纲要》有明显缩小,仅涉及审执分离、执行统一管理体制和基层法院执行机构的设置。《四五改革纲要》在“深化执行体制改革”中列明的另外两项内容——建立失信被执行人监督惩戒制度和推行网络司法拍卖——则被分解于执行模式改革和财产处置改革当中。为了系统把握执行体制改革工作的全貌,本部分仍按《四五改革纲要》的内容展开论述。
  (一)审执分离改革述评
  2016年,审执分离改革的范围有所扩大。继广东、浙江、广西、江苏、上海和唐山中院成为试点之后,青海法院的审执分离改革方案也获得最高人民法院批准(各地的试点内容见表2)。[7]海南等非“国家队”试点或探索也在不同程度展开。[8]
  从已公开的试点情况来看,审执分离改革首先是法院执行裁判机构与执行局的分离。各地较为常见的做法,是在执行局之外设置专门的执行裁判庭,负责实体权利争议和异议、复议等执行裁决事项的处理。这与以往的执行体制改革和执行机构改革相比,有两点较为明显的不同: 一是执行裁判机构不再是执行局的内设机构,而是一个独立的审判庭;二是执行裁判机构的权限实现了审判权和执行裁决(审查)权的整合。在此之前,根据最高人民法院2009年《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和2010年《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,执行裁判(审查)权是执行权的下位权力,执行裁判(审查)机构是执行局的下属部门,仅负责异议、复议、管辖权异议等程序争议的处理。至于重大实体权利争议,如案外人异议之诉等,则属于审判权范畴,由民事审判庭处理。
  表2审执分离改革主要试点地区与试点内容

┌─────┬──────────────────────────────┐
│省区市  │试点内容                          │
├─────┼──────────────────────────────┤
│广东   │探索由中级人民法院对辖区执行案件集中管辖,根据各基层人民法院│
│     │执行力量配备统一分配案件;并在部分基层法院设立跨行政区划的执│
│     │行分局,实现执行机构与诉讼法院适度分离。          │
├─────┼──────────────────────────────┤
│浙江   │探索执行警务化改革,在分离设立执行裁决庭行使执行审查权的基础│
│     │上,现有执行人员成建制纳入司法警察序列,新进执行局人员按招录│
│     │司法警察的规定录用。                    │
├─────┼──────────────────────────────┤
│广西   │成立独立的执行裁判庭,实现执行裁判权和执行实施权分离;执行局│
│     │实施部门保留部分法官,处理执行协调、请示、发布执行命令、决定│
│     │执行进程等事项,执行实施队伍实现警务化,编入司法警察序列。 │
├─────┼──────────────────────────────┤
│上海   │制定执行实施权和执行裁决权权力清单,明确了61项执行实施权和47│
│     │项执行裁决权;将执行实施权配置给执行局行使,将执行裁决权、涉│
│     │执行诉讼审判权和非诉行政执行审查权配置给执行裁判庭行使。另外│
│     │,增设执行司法警察机构派驻执行局,强化执行警务保障工作。  │
├─────┼──────────────────────────────┤
│唐山   │在中、基层法院设立执行裁决庭,纳入审判机构序列。撤销所有基层│
│     │法院执行机构,由中级人民法院执行局下设5个分局,管辖17个区县 │
│     │的执行实施案件;将基层法院执行局改为执行大队,隶属关系上脱离│
│     │基层法院。                         │
├─────┼──────────────────────────────┤
│青海   │诉执分离、裁执分离、必要的警务化保障、新的执行案件办案模式、│
│     │执行工作统一管理、完善执行局机构设置、人员分类管理、加强执行│
│     │队伍力量。                         │
├─────┼──────────────────────────────┤
│海南   │实行执行审判权、审查权、实施权分离;引入陪执员制度;实行执行│
│     │工作警务化;加速执行信息化、现代化建设。          │
└─────┴──────────────────────────────┘

  与执行裁判庭的设立相关,执行工作警务化也是此次审执分离改革的重点内容。随着员额制改革的深入推进,执行机构已很难占用大量的法官员额,以法官为主体的执行队伍也面临解体。在这种情况下下,如何给现有执行法官找到适当归宿,并确保有足够的执行力量去完成“基本解决执行难”的政治任务,成为司法体制改革试点地区的普遍难题。而执行裁判庭的设立和执行工作警务化改革也正是在这种背景下展开。一方面,通过执行裁判庭的设立,现有的执行法官可继续从事执行工作,另一方面,则通过警务化改革,则将法警和其他非审判人员充实到执行队伍当中,确保执行队伍的总体稳定。毫无疑问,这是本世纪初设立执行局以来执行体制改革的大变局,对我国民事执行程序的总体设计有重大影响。
  与此同时,不应忽略的是,在法院之外,将执行机构从法院彻底剥离[9]或将执行工作从法院“有限外分”(参见第四部分对强制执行理论研究的论述)的呼声也此起彼伏。不过,这种动议能否最终成为审执分离改革的一部分,尚有待观察。
  (二) 失信被执行人信用制裁体系建设及评析
  我国的失信被执行人制裁体系起步于2013年。当年7月,最高人民法院制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《失信名单规定》)。根据该规定,失信被执行人的名单要向社会公布并通报给相关单位,由相关单位依照法律法规和有关规定,在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面实施惩戒。这是对传统强制执行措施的一大突破,意味着一种社会性的、间接强制措施被引入执行程序。但这一制度的变数在于,失信被执行人是否会被相关单位惩戒,实际上并不确定,因为最终的决定权不在法院手中。而如果相关惩戒措施不能落实到位,失信被执行人名单制度的功能无疑将大打折扣。故而, 从2014年开始,最高人民法院就着手强化与其他单位的协作,构建对失信被执行人的联合惩戒机制,并先后获得铁路总公司、民航信息网络股份有限公司、人行征信中心、银监会和国家工商总局的支持。
  2016年,这项工作取得突破性进展。1月,最高人民法院与国家发改委等44家单位联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,并与公安部签署《关于建立快速查询信息共享及网络执行查控协作工作机制的意见》。9月,继最高人民法院与国家发改委等九部门发出联合通知,对失信被执行人的招投标资格进行限制之后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,规定了11类37项联合惩戒措施,涉及从事特定行业或项目限制、政府支持或补贴限制、入党及担任公职限制、特定行业准入限制、荣誉和授信限制、特殊市场交易限制、高消费限制、出境限制、加大刑事惩戒力度等诸多方面,且鼓励党政机关、人民团体、社会组织和企事业单位结合自身主管领域、业务范围或经营活动,对失信被执行人进行信用监督、警示和惩戒。如果这些惩戒措施落实到位,将使我国的民事执行工作有根本性改观。
  不过,也应注意,随着联合惩戒体系的建立,失信被执行人名单制度的重要性随之凸显,法院能否公正行使裁量权也被放在极为重要的位置。在此情况下,如何避免相关权力的滥用,应尽快提上议事日程,并有必要对《失信名单规定》作出调整。笔者的初步考虑有以下几个方面:其一,在纳入失信名单的事由上,应严格兜底条款的适用。其二,应明确由法官行使纳入失信名单的决定权,必要时,还应组成合议庭听证。其三,应考虑失信被执行人名单制度与终本案件的有机衔接,并适时推进个人破产制度。对于终本案件,除非被执行人确有经济困难,原则上应纳入失信名单。其四,应明确失信被执行人名单的存续期间,并调整从名单中删除的条件。对于终结执行的案件,尤其是终本,不宜一刀切地将被执行人从名单中删除。最后,不应忽略对申请执行人的救济。法院拒绝将被执行人纳入失信名单的,应赋予申请执行人提出异议和向上级法院申请复议的权利。
  (三)网络司法拍卖改革述评
  网络司法拍卖,或者说司法拍卖网络化,是我国司法拍卖改革的新近动向,发端于2011年最高人民法院《关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定》。该规定第10条要求,人民法院委托的拍卖活动应在有关管理部门确定的统一交易场所或网络平台上进行。但后来,随着浙江法院试水淘宝网,这种网络化动向逐渐演变为委托拍卖与法院直接拍卖的“路线之争”。2012年《民事诉讼法》修改后,围绕着新法第247条“人民法院应当拍卖被查封、扣押的财产”的理解,[10]争议更加激烈。最高人民法院的立场也一再变动:先是在2015年底印发《关于加强和规范人民法院网络司法拍卖工作的意见》,要求“人民法院开展网络司法拍卖原则上应将拍卖事物委托给符合要求的专业拍卖机构进行”。接着于2016年5月公布了《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》(以下简称《网拍规定》),在第一条笼统规定“本规定所称的网络司法拍卖,是指人民法院依法通过互联网拍卖平台,以网络电子竞价方式公开处置财产的行为”,不再强调委托拍卖的优先性。很快,又于2016年底印发《关于认真学习贯彻适用〈最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定〉的通知》,要求“对法律、行政法规和司法解释规定必须通过其他途径处置或不宜采取网络拍卖方式处置的,报经执行法院院领导审批后可采用委托拍卖方式或其他方式对涉案财产进行变价”,变相确立了法院直接网络拍卖的优先地位。
  对于上述变化,笔者认为,无论是法院直接拍卖还是委托拍卖,目的都是一致的,即最大限度地实现执行当事人的利益。究竟是由法院直接拍卖还是委托拍卖公司拍卖,也应以当事人的利益最大化为原则,充分听取当事人的意见。实际上,经过长期实践,委托拍卖虽然问题多多,但也并非一无是处,而法院直接拍卖也并非毫无缺点。更何况,法院直接拍卖并不排除市场化因素的介入。根据《网拍规定》第7条,拍卖财产的鉴定、检验、评估、审计、仓储、保管、运输以及制作网拍资料等辅助事项还是要通过市场化的外包方式试行。在此情形下,所谓“零佣金”,不应成为贬低委托拍卖的理由。更为重要的,是要实现两者的合理搭配,有序竞争。
  另外,从长远来看,司法拍卖改革的重心与其停留于这种表面的程序操作或“路线之争”,还不如多关注各方参与主体权利义务关系的调整。站在这一立场,《网拍规定》第32条、第33条的规定尤其值得肯定,因为它首次以司法解释的形式明确了法院和市场化参与主体的责任界限,并赋予了当事人、利害关系人和案外人在特定情形下对市场化参与主体提起诉讼的权利,尽管在一些细节问题上还有待调整。
  三、执行制度建设的主要进展及评析
  2014年以来,执行制度建设明显提速(详见表3)。仅2015年和2016年,司法解释和司法文件的发布数量就有20件之多,其中,2016年发布11件,有5件为司法解释,涉及终结执行行为异议、查封财产的处分、网络司法拍卖、变更追加当事人和财产保全的实施等。除去两个批复和前已述及的网络司法拍卖规定,较为系统的单行规定有两个,即《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》(以下简称《变更追加规定》)和《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》(以下简称《财产保全规定》)。另外,司法文件中,《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》(以下简称《终本规定》)虽因种种原因未能以司法解释的形式公布,但考虑到其对我国执行程序变革及“基本解决执行难”活动的重要意义,本部分也将作重点关注。
  表3 2013年以来与民事执行相关的重要司法解释和司法文件汇总

┌─────────────────────┬────────┬────────┐
│名称                   │文号      │发布日期    │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于公布失信被执行人名单信息的若干规定  │法释[2013]17号 │2013.07.16   │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于网络查询、冻结被执行人存款的规定   │法释[2013]20号 │2013.08.29   │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于人民法院在审判执行活动中主动接受案件当│法发[2014]13号 │2014.07.15   │
│事人监督的若干规定            │        │        │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于执行程序中计算迟延履行期间的债务利息适│法释[2014]8号  │2014.07.07   │
│用法律若干问题的解释           │        │        │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于人民法院执行流程公开的若干意见    │法发[2014]18号 │2014.09.03   │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定   │法释[2014]13号 │2014.10.30   │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于执行案件立案、结案若干问题的意见   │法发[2014]26号 │2014.12.17   │
├─────────────────────┼────────┼────────┤
│关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释│法释[2015]5号  │2015.01.30   │
├─────────────────────┼────────┴─┬────────┤
│关于扣押与拍卖船舶适用法律若干问题的规定 │法释[2015]6号    │2015.02.28   │
├─────────────────────┼──────────┼────────┤
│关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题│法释[2015]10号   │2015.05.05   │
│的规定                  │          │        │
├─────────────────────┼──────────┼────────┤
│关于认可和执行台湾地区法院民事判决的规定 │法释[2015]13号   │2015.06.29   │
├─────────────────────┼──────────┼────────┤
│关于认可和执行台湾地区仲裁裁决的规定   │法释[2015]14号   │2015.06.29   │
├─────────────────────┼──────────┼────────┤
│关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律│法释[2015]16号   │2015.07.20   │
│若干问题的解释              │          │        │
├─────────────────────┼──────────┼────────┤
│关于修改《最高人民


  ······
果然是京城土著


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