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【期刊名称】 《法治研究》
入世十年与中国法治
【作者】 黄东黎【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 中国法制史
【中文关键词】 世界贸易组织;入世;经济法治;政治法治
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 12
【摘要】 加入世界贸易组织是中国法治建设历史上的一个重大事件。本文旨在梳理中国从复关到入世以及入世至今24年来,中国政府所作的努力以及世界贸易组织的规则和机制对中国经济和政治法治建设起到的推动和促进作用。历史证明,现实的需要往往比理想更能促进一个国家的法治建设。希望加入世界贸易组织成为中国因现实而非理想的需要最终走向法治的一个路径。
【全文】法宝引证码CLI.A.1171387    
  
  在GATT/世界贸易组织超过60年的历史中,没有任何一个国家加入世界贸易组织像中国这样引起世界性的关注。中国的入世创下了好几项可能将不会被打破的记录:入世申请时间最长,入世议定书规定的额外义务最多,最大的一个发展中国家经济实体,对国内政治、经济、文化、社会等方面产生的影响和冲击最大。入世之初,国内外学者纷纷撰文,指出入世使中国市场经济建设不可逆转,将促进中国的政治体制改革,并推进中国的法治建设。2001年11月11日,《人民日报》头版评论中国加入世界贸易组织“是我国现代化建设中具有历史意义的一件大事”,“必将对新世纪我国经济发展和社会进步产生重要而深远的影响”。回顾我国为加入世界贸易组织所进行的谈判及所做的各项工作,毫不夸张地说,入世对中国法治的影响早已超过了10年。
  2008年2月,国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》[1]一文,详尽梳理了中国的法治建设历程,尤其是改革开放以来,为适应从计划经济体制向市场经济体制的转变,我国建设符合社会主义市场经济要求的法律制度的情况。文中强调为“适应经济建设、政治建设、文化建设、社会建设不断发展的客观要求”,“全面实施依法行政,深化司法体制改革,完善权力制约和监督机制”,“不断推进各项工作法治化”。可见,中国的法治建设与经济、政治、文化和社会建设互为因果。
  在这场“13亿中国人民共同参与的、史无前例的伟大社会实践”中,无数的历史事件对中国的法治建设产生了影响。本文分为五个部分,将详细分析2001年12月11日中国加入世界贸易组织这一“历史事件”,对中国经济、政治法治建设两个方面已经产生和将要产生的影响。第一部分介绍从法制到法治的基本理论,第二部分介绍中国从复关到入世的简要历程,第三、四部分分别论述入世十年与中国的经济和政治法治建设,第五部分为结语。
  一、从法制到法治
  约翰·罗尔斯认为:法律制度,是一种发布给理性的个人以调整其行为并提供社会合作框架的公共规则的强制秩序;而法治则是适用于法律制度的形式主义,是公共规则的恒常的、无偏袒的施用。[2]
  综合西方学者的观点,我国法学家夏勇将法治的原则归纳为以下十个方面:(1)有普遍的法律。表现在立法表述具有一定的抽象性,立法调整的范围具有一定的普遍性,同时,相同情况相同对待。“一个相对成熟的法律体系是法治的前提”。(2)法律为公众知晓。这不仅仅是指法律必须进行公布,还意味着需要有一个职业律师阶层的存在,“在浩瀚的法律书典中作寻知引路的工作”。(3)法律可预期。(4)法律明确。(5)法律无内在矛盾。(6)法律可循。(7)法律稳定。(8)法律高于政府。这个结果可能的实现途径是:要求官方行为与法律一致,要求设立合理的、严格的适用和解释法律的程序,以及要求建立分权制衡的政府权力结构。(9)司法权威。法院应该有权通过司法程序审查政府其它部门的行为,以判定其是否符合法律,同时,司法应当独立。(10)司法公正。形成一个保证获得真相和正确执法的,包括审判、听证、证据规则、正当程序在内的制度结构,不容许执法机构的自由裁量权歪曲法律。[3]
  《中国的法治建设》一文总结中国法治建设面临的问题认为:中国的法治建设仍面临“民主法治建设与经济社会发展的要求还不完全适应;法律体系呈现一定的阶段性特点,有待进一步完善;加强法治教育,提高全社会的法律意识和法治观念,仍是一项艰巨任务”。文章提出,在新世纪新阶段,中国将扎实推进“完善立法、严格执法、公正司法、自觉守法”,加快建设社会主义法治国家,并“通过深入开展法治宣传教育,进一步提高全社会的法律意识和法治观念,形成自觉学法守法用法的社会氛围”。[4]
  从罗尔斯的抽象概念、夏勇的十条标准以及《中国的法治建设》一文不难看出,始于上个世纪70年代后期经济制度改革需要的法制建设,到1999年以“依法治国”入宪为标志的我国法治建设的全面开展,再到入世十年的今天,中国的法治始终处于一个建设的过程中。回顾中国从1986年7月10日申请复关到2001年12月11日入世至今,其轨迹几乎与中国从法制建设到建设法治国家的轨迹平行。
  二、从复关到入世[5]
  1995年1月1日正式成立的世界贸易组织,其前身是1948年1月1日生效的“关税与贸易总协定”。[6]这个组织旨在采用多边贸易体制,通过全球贸易自由化的形式,促进成员经济的发展。由于组织的制度设计,其经济基础是市场经济,同时,由于不少成员是正在向市场经济转型的国家,因此,通过具体方式和手段鼓励这些经济转型国家进行经济改革成为这个组织的一个基本原则。为实现此目的而采取的具体方式和手段,包括要求新加入的成员承诺实行市场经济,并督促其建立一整套与市场经济相适应的法律制度并实行法治。这些目标,体现在加入世界贸易组织的程序规定和入世的具体谈判要求中。这个组织的制度设计及其加入的规定和要求,深深影响了意欲成为其一员的中国的法治建设。
  (一)加入程序
  任何一个拥有对外商业关系完全自主权的国家或关税区,都可以致函世界贸易组织总干事,提出加入世界贸易组织的申请。[7]申请提出后,世界贸易组织总理事会设立一个工作组负责审议该申请。申请方需向工作组提交一份详细描述其外贸体制并附相关统计资料的备忘录以分发各世界贸易组织成员。其中,备忘录包括申请方与加入世界贸易组织相关的法律、法规的完整资料,以便工作组能够检查并保证申请方的法律、法规符合世界贸易组织的要求。备忘录提出之后,工作组针对备忘录提出问题并要求申请方作出回答。在适当的时候,世界贸易组织成员开始与申请方就货物贸易的减让与承诺及服务贸易承诺进行双边谈判。双边谈判的目的,是使申请方的经济向所有世界贸易组织成员开放。同时,申请方与工作组成员进行多边谈判。[8]
  多边谈判涉及三个主要领域:货物贸易、与贸易有关的知识产权和服务贸易。多边谈判是为了审查申请方的贸易制度是否符合世界贸易组织规则,并要求申请方在使其贸易政策符合世界贸易组织规则方面作出具体承诺。在准备好工作组报告书、加入世界贸易组织议定书(包括加入世界贸易组织的具体条款和条件)和货物贸易与服务贸易减让及承诺表后,工作组即完成其工作。这些文件被一揽子提交总理事会通过。在总理事会接受上述文件后,申请方即有权签署议定书。在申请方政府完成其批准程序并正式通知世界贸易组织30日后,该申请方即成为世界贸易组织的成员。[9]中国从申请复关到入世的15年,正是遵循了上述的程序。
  (二)中国入世
  1971年10月,联合国大会第2758号决议恢复了中国在联合国的合法席位。1972年5月,中国成为联合国贸发会议和GATT下属机构国际贸易中心的成员。随后,中国逐步与GATT恢复了联系。
  1981年,中国代表列席GATT纺织品委员会第三个多种纤维协议(MFA,又称国际纺织品贸易协定)谈判,并于当年5月获得纺织品委员会观察员资格。1984年1月,中国正式参加第三个多种纤维协议,并成为GATT纺织品委员会的成员。1982年11月,中国第一次派代表团以观察员身份列席GATT第38届缔约方大会。1984年11月,作为观察员,中国获准出席GATT理事会及其附属机构的会议。1985年4月,中国成为GATT发展中国家非正式磋商小组的成员。
  有学者认为,上述事件表明,中国恢复与GATT的接触,与中国的改革开放进程相一致。中国的经济发展使中国需要在贸易体制上向GATT的多边规则靠拢。但是,由于中国的计划经济体制尚处于改革初期,难以全面遵循GATT规则,因此中国采取了渐进的接触方式。[10]
  1986年7月10日,中国照会GATT总干事,正式提出中国政府关于恢复GATT缔约方地位的申请,即“复关”申请。此后,1987年2月13日,中国提交了“中国外贸制度备忘录”。备忘录共分四个部分。第一部分是概况,介绍了中国的经济体制改革、对外开放政策和所参加的国际经济贸易和金融组织及有关的国际条约。第二部分是“中国对外贸易政策和体制”,具体介绍了中国对外贸易政策、对外贸易体制改革、海关关税制度、商品检验制度、进出口许可证制度、进出口商品的作价、外汇管理制度、经济特区和沿海开放港口城市。第三部分是中国的组织机构和出版资料情况。第四部分是附件,包括中国现行的主要法规目录。从这份“外贸制度备忘录”可以看出中国为申请复关而进行的诸多改革和制度建设。
  1987年6月19日,“中国缔约方地位工作组成立”。共有68位成员参加了工作组首次大会,是GATT历史上成员最多的一个工作组。[11]随后,缔约方对备忘录提出了大量的问题,包括“《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》与《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年规划》之间的关系”这样关于政策和方针的大问题,[12]以及“给予大中型企业以优先权在经济上有什么合理性”、“实行原煤统配有什么效果”和“中央政府如何制订出口指标”等具体问题。[13]对于上述从制度建设到权利分配的诸多问题,中国代表团都一一作出了详尽解答。
  1992年10月,中国复关工作组结束对中国贸易制度的审查。审查和工作组会议的结果,形成了“中国工作组报告草案”和“中国议定书草案”。“中国工作组报告草案”记录了各成员对中国外贸制度有关问题的关注,并且记载了中国的部分承诺。“中国议定书草案”全面记载了中国的承诺,包括贸易制度管理(统一管理、对特殊经济区的管理、贸易制度透明度、贸易管理行为的司法审查)、对外国的非歧视待遇、特殊贸易安排、进出口经营权、国营贸易、非关税措施、进出口许可证、外汇管制、价格控制、补贴、国际收支平衡措施、对进出口货物征收的税费、农产品、标准和技术规定、卫生及动植物检疫措施、过渡审议机制、保障措施、反倾销等。[14]
  中国复关和加入世界贸易组织的过程中,共有37个成员提出与中国进行双边谈判。2001年9月13日,中国结束了与第37个成员墨西哥的双边谈判。之后,中国工作组召开会议,将多边和双边的谈判结果进行汇总,形成一个完整的《中华人民共和国加入议定书》,提交世界贸易组织总理事会。2001年11月10日,在卡塔尔首都多哈举行的世界贸易组织第4届部长级会议上,世界贸易组织成员以全体一致方式,通过了中国加入的决定。中国政府代表随之于11日向世界贸易组织总干事递交了中国加入世界贸易组织批准书。这样,按照加入世界贸易组织的程序,中国于12月11日正式成为世界贸易组织第143个成员。
  (三)入世承诺
  中国加入世界贸易组织的承诺体现在《中国加入世界贸易组织法律文件》中。这份长达近500页的法律文件,包括了《中华人民共和国加入议定书》(以下简称“议定书”)及其9个附件和《中国加入工作组报告书》(以下简称“报告书”)两个部分。报告书记录了工作组会议召开的时间、中国的经济贸易体制和政策、世界贸易组织成员对中国的关注以及中国作出的部分承诺,中文约65,000字。议定书记载了中国的承诺,中文约8,700字。报告书和议定书中的承诺具有同等效力。两部分的承诺,均成为中国的国际法义务。这些承诺的作出和实现,体现了中国从复关、入世到履行世界贸易组织国际义务至今24年来所做的无数工作。这些工作,对中国的法治建设产生了巨大的影响.具体体现在24年来中国经济、政治、文化和社会法治建设的方方面面。
  三、入世十年与中国经济法治建设
  如前所述,通过具体方式和手段鼓励经济转型成员进行经济改革是世界贸易组织的基本原则之一。作为经济转型申请成员的中国,世界贸易组织要求中国承诺实行市场经济,建立一整套与市场经济相适应的法律制度并在贸易管理中实现法治。
  国务院发展研究中心关于《完善社会主义市场经济体制》的报告总结运作规范和有效的市场经济体制一般具有五个共同特点:独立的企业制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础。[15]
  报告指出,有效的市场竞争主要包括三个方面的内容:一是竞争必须公平;二是竞争必须相对充分;三是竞争必须有序。市场竞争的公平性要求法律、法规和政府有关政策平等对待不同的市场主体。保障竞争有效性的另一个条件是消除阻碍企业进入和退出市场的各种行政性和经济性障碍,保证竞争的相对充分。行政性障碍主要是指由于行政权力造成的市场垄断,如行业垄断和地方保护。[16]
  实现经济法治,必须首先有一个相对成熟的经济法律体系,且其实施要做到相同情况相同对待。贸易占中国经济的份额,决定了贸易制度是中国经济制度最重要的组成部分。共18个条款的议定书,从第2条到第14条共13个条款涉及中国的贸易法律体系建设及其实施。加入世界贸易组织的程序和条件决定了这些承诺反映的正是中国贸易领域非法治化行政管理所产生的问题。
  (一)非歧视原则和法律法规清理工作
  世界贸易组织要求“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序,与所附各协议中的义务相一致”。[17]更为具体的是,中国在议定书第3条承诺施行非歧视经济政策,第9条承诺取消货物和服务多重定价的价格控制经济政策。
  非歧视,是世界贸易组织最重要的原则之一,也是工作组成员对中国经济政策最为关注的一个内容。成员要求中国政府承诺,针对所有的外国个人、企业或外资企业,对产品生产的要素、货物和服务的采购,对出口产品和国内销售产品的生产、营销或销售条件给予非歧视待遇。同时,成员要求中国政府承诺对运输、能源、基础电信、生产的其它设施和要素等领域提供的货物和服务价格一视同仁。此外,成员要求取消法律、法规在进出口产品的注册和认证、国内税、价格和利润控制、许可程序、销售等方面,以及发放营业执照的程序、收费和条件方面的歧视待遇。[18]
  为此,中国政府承诺对外国个人、企业或外资企业实行非歧视,并取消双重定价;废止与非歧视原则不符的任何法律、法规、行政措施、规章和通知、规定或指南;在药品、香烟、酒类、化学品以及锅炉和压力容器产品的国内销售、许诺销售、购买、运输、分销或适用的法律、法规及其他措施方面提供非歧视待遇。[19]
  价格控制方面,中国承诺每一部门交易的货物和服务,取消多重定价法。让价格由市场力量决定。[20]
  为遵守世界贸易组织的规定并履行上述承诺,中国在入世前后的一段时间里,对中国与世界贸易组织相关的法律、法规进行了大范围的清理。中央政府外经贸法律、法规层面,2000年初外经贸部(现商务部)成立“世界贸易组织法律工作领导小组”,开展大规模对外经贸法律、行政法规、部门规章、规范性文件以及多双边经贸条约和协定的全面清理工作。2002年8月小组正式解散。小组共清理出文件1413份,其中外经贸法律6部,行政法规164部(其中内部法规110部),部门规章887件(其中内部文件195份),双边经贸协定191份,双边投资保护协定72份,避免双重征税协定93份。参照世界贸易组织规则,最终修订法律文件210件,废止法律文件559件,确定保留法律文件450件。[21]
  地方性外经贸法律、法规层面,2001年9月19日,中共中央办公厅和国务院办公厅下发《关于适应我国加入世界贸易组织进程,清理地方性法规、地方政府规章和其他政策措施的意见》(中办发[2001]22号),统一布置了各级地方政府的法规清理工作。2001年8月30日,外经贸部召开了外经贸法规、规章清理工作座谈会,召集地方政府外经贸主管部门座谈法规清理工作的开展。根据两办文件,外经贸部于2001年11月5日向地方外经贸主管机关下发了《关于适应我国加入世界贸易组织进程,清理地方性外经贸法规、规章的通知》。截止2002年6月底,全国31个省、自治区、直辖市和49个较大的市根据清理结果,修改、废止了19万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施。[22]
  这次大规模的法规清理工作取得了两方面的重要成果:一是基本形成了既符合世界贸易组织多边贸易规则又符合中国国情的中国对外贸易法律体系,二是进一步完善了我国外商投资的法律体系。[23]
  (二)中国贸易制度的行政管理[24]
  议定书第2条关注中国贸易制度的行政管理问题,包括统一实施、特殊经济区、透明度和司法审查四个部分。
  世界贸易组织各成员要求中国承诺,以“统一、公正和合理的方式适用和实施”贸易及外汇管制中央及地方的法律法规及其他措施。统一实施要求特别强调包括边境贸易地区、民族自治区及特殊经济区。同时,成员要求中国在特殊经济区实行非歧视和国民待遇。[25]
  尽管中国自秦朝以来一直自认为是一个中央集权国家,不存在像美国那样的联邦制度,但从古至今,各地尤其是民族自治区以及改革开放以后成立的各种经济特区,实行自己的经济政策成为普遍现象,有的甚至得到中央政府的许可。[26]这也意味着中央的经济法律在这些地区可能会有不同的施行方式,甚至不能得到施行。
  在中国申请入世的程序过程中,工作组成员提出,贸易制度在中国未能得到统一实施,并对中国中央政府是否意识到这个问题表示关注。为此,中国特别承诺保证贸易制度的统一实施。为保证承诺的实现,工作组成员提出,由中国政府建立一种机制,使个人和企业可以据此提请国家主管机关注意贸易制度统一实施的情况。中国政府承诺建立这样的制度。[27]由此,人世之后,议定书第2条的规定,至少给予个人和企业一种挑战贸易政策实施的法律依据。而要求地方与中央保持一致,事实上是要求全国贸易制度与世界贸易组织这个贸易法治体系保持一致。此外,工作组成员要求中国划定特殊经济区的范围并要求中国政府在这些范围内按照非歧视和国民待遇提供优惠安排。[28]
  贸易制度的行政管理包括建立国际贸易行政案件的司法审查制度。这是中国加入世界贸易组织进程中的一件大事。中国为加入世界贸易组织就货物、服务、知识产权等领域作出了承诺,且依据承诺修改和制定了相关的国内立法。
  根据议定书第2条的规定,中国应在与世界贸易组织协定有关的方面建立司法审查制度,使当事人可以就行政机关根据此类立法作出的相应行政行为提起行政诉讼。这些行政诉讼包括对配额、许可证的发放,关税配额的管理,反倾销、反补贴的有关裁决,合格评定的程序,服务的管理、控制、提供和推销,发放或拒绝提供服务所需的许可证、商标评审委员会的决定,专利复审委员会的决定等所产生的分歧。[29]为履行这一承诺,我国在有关的知识产权法(《专利法》和《商标法》)及贸易法规(《反倾销条例》和《反补贴条例》)中作出相应规定,最高人民法院也发布了相应的司法解释,同时,将这些国际贸易行政案件植入现存的行政诉讼体系,适用行政诉讼的程序法。
  这些关于国际贸易方面的规定和安排,完善了中国的经济法律体系,是因入世而产生的中国经济法治的一个新生事物。国际贸易行政案件司法审查制度的建立,意味着中国的法律制度向世界贸易组织的规则靠拢,通过司法体系保护私权利的合法利益,还意味着对法院中立性和法官法律判断能力的要求。这些,都是保障经济法治的体制基础。
  (三)影响货物贸易的政策
  1.贸易权。议定书第5条是关于取消贸易行政垄断权的承诺。中国承诺在加入世界贸易组织后3年内,“使所有在中国的企业均有权在中国的全部关税领土内从事所有货物的贸易”。[30]
  世界贸易组织协定意义上的贸易权,是指进口或出口货物的权利,即进出口经营资格。1978年之前的计划经济体制下,我国实行外贸垄断经营。除外贸部下属的国营外贸公司,其他任何机构均无权经营进出口业务,以利于政府对国内外经济活动的统一管理。1978年改革开放以后,打破外贸经营垄断权,成为外贸管理体制市场化改革的核心。此后直至中国加入世界贸易组织,外贸经营垄断权经历了从外贸系统内各级企业的垄断制度,外贸系统外国有企业、外商投资企业的行政审批制度,最终借由入世,向私营企业开放的登记备案制度四个阶段。
  打破行政垄断,是经济法治的基本要件之一,也是一个经济制度的变迁过程。通常,制度的变迁总是伴随着冲突。既得利益集团往往成为打破既有制度的阻力。变迁就是一个在冲突中达到重新分配和重新平衡的过程。加入世界贸易组织,促使中国打破贸易垄断,而垄断的打破,不仅没有发生所谓“扰乱中国外贸秩序”的情形,反而极大地促进了中国经济的发展。2009年,中国进出口总额世界排名第1位。而在1978年,中国的排名是第32位。打破对外贸易行政垄断权,不仅促进了中国的经济法治建设,同时,也为打破其他行业行政垄断建立了一个良好的示范。
  2.国营贸易。议定书第6条是关于国营贸易企业的承诺。世界贸易组织意义上的国营贸易企业是指各成员方建立或维持,给予独占权或特权的从事特定进出口贸易活动的企业。对于从事粮食、植物油、食糖、烟草、原油、成品油、化肥、棉花8种产品进口的国营贸易企业,中国承诺其做法和程序完全透明,[31]对于从事茶、原油和成品油、煤炭、大米和玉米、棉花、钨及钨制品、锑及锑制品、白银、蚕丝类8类产品出口的国营贸易企业,中国承诺提供其定价机制的全部信息。[32]此外,中国承诺所有的这些企业自负盈亏,拥有完全的自主权。[33]从这些规定的产品可以看出,国营贸易拥有不小的贸易量,尤其因为这些产品对于一国国民经济的重要性,使其贸易成为一国经济重要的组成部分。入世之后,这部分产品的贸易也纳入了经济法治化管理的范畴。
  3.进出口法规[34]。议定书第7、8、10条是关于进出口法律法规的承诺。按照工作组成员的要求,中国承诺制定和修改与世界贸易组织协定不一致的进出口法律、法规。[35]为此,中国修改了《

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