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【期刊名称】 《河北法学》
关于行政综合执法几个理论问题的研讨
【英文标题】 Research on Several Theoretical Issues of Comprehensive Implement of Law in Administration
【作者】 雷新明杨临宏【作者单位】 云南大学法学院
【分类】 法律经济学
【中文关键词】 行政综合执法;产生;特征;类型;法律属性;可诉问题;诉讼被告
【英文关键词】 the comprehensively implemental law in administration;origin;character;pattern;legal trait;litigation problem:defendant of litigation
【文章编码】 1002—3933(2003)04—0070—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 70
【摘要】

行政综合执法,在目前的行政管理活动中,作为一种行政手段被广泛使用,但对这一司空见惯的问题,又缺乏必要的研究,使行政综合执法处于一种失范的状态。从行政综合执法的产生、模式、特征、类型、法律属性、可诉性问题以及诉讼被告的确定进行探讨。

【英文摘要】

The comprehensively implemental law of administration is widely used as a land of administrative means in present administrative management.However,it lacks such necessary research that it is in the state of dimmer.The writers will probe into its origin、pattern、character、categories、legal trait、 litigation problem、defendant of litigation and so on.

【全文】法宝引证码CLI.A.119167    
  
  

行政是政治学、宪法学、行政学、行政法学、管理学共同研究的课题,但各学科研究的视野既不一致,侧重点也不相同。如行政学关注的是行政的内在规律,管理学关注行政的效率,而行政法学侧重于行政的法律效力问题。人类社会文明的历史表明,社会的分工随着人类社会的进步不断分化,首先是畜牧业从农业中的分离,进而是手工业又从农业中分离。但是发展到现代意义上的行政是不是社会分工的产物呢?“国家产生以后,部分社会行政职能脱离社会而形成国家行政”{1},可见现代的国家行政严格地说,也是社会分工的必然产物。

19世纪末,20世纪初,由于科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展,而社会经济的发展,又同时导致了社会矛盾和社会问题的产生,如垄断、环境、失业等等。为了解决这些频繁出现的、愈来愈多的社会矛盾和社会问题,资本主义国家不得不增设大量的行政机构和行政人员,以便对国家经济生活和社会生活进行干预,政府的行政权力大为膨胀,行政职能大为扩张{1}。这种“急剧扩张和膨胀的行政活动使人们认为,当代的国家是行政国家”{2}。人类发展的文明史一再证明,社会发展、人类进步,需要行政扩张和膨胀,但行政的扩张和膨胀,不加控制和制约,其被滥用的可能性就越来越大,这样人们的权利和自由受到侵害的可能性就越大,正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。{3}20世纪中后期,“行政国”逐渐让渡于社会法治国家时期行政,尔后将是“社会法治国家向法治国家进一步发展。”{2}本文将从行政学、行政法学、管理学角度来研讨我国行政综合执法的由来、界定、模式、效力等几个方面的理论。

一、行政综合执法的产生及现状

我国正处在社会转型时期,建立社会主义法治国家的理念为我国宪法确立时间并不长,依法行政的理念尚属启蒙时代,行政执法在建立法治国家历程中尤其显得重要。行政执法量大而广,形式多样,而行政执法又正在经历着一场制度变革。在变革的过程,其本身意味着对行政管理模式改革的探索,加之社会转型带来的国家权力和社会权力各自逐步退出对方领域,社会事务、经济事务等方面也发生着急剧变化,行政综合执法便应运而生。再加之,行政职能机关管辖事权及行为范围有其边际区域和交叉现象,社会事务、经济事务等等方面又在不断地发生着变化,行政职能机关难以判断这些事务的管理是属于自己还是不属于自己管辖,社会又急需行政权的介入,这样也就催生了行政综合执法。当然有的行政综合执法一次或几次就可告结束。如国务院在1993年开展的税收财务物价大检查,在各级政府领导下,成立各种大检查办公室,行政人员来源于财政、审计、税务、物价、工商行政管理等部门,这样的行政综合执法在1993年底即告结束。但有的行政综合执法反复经常、定型后也设立了经常性的行政职能管理机关,如城建综合执法,起始时期是由各相关的行政职能部门派出人员组成,但条件成熟后国务院发布了“城市市容和环境卫生管理条例”将之归入城市建设行政职能部门的一个机构。

我国行政综合执法在上世纪90年代以后得以提出[1],但事实上行政综合执法早在上世纪80年代就已经产生,当时并没有引起行政法学界的注意[2]。行政综合执法自出现以后,其发展速度较快,尤其是城市管理方而,以1992年6月28日中华人民共和国国务院第101号发布的“城市市容和环境卫生管理条例”为标志。但行政综合执法也存在不少问题,主要集中表现有:(1)行政综合执法的设立不规范,未经必要的审批和法定的程序,由二个或者二个以上的行政职能部门擅自设立综合执法;(2)行政综合执法行为程序公开性差,行政相对人很难了解行政综合执法行为的办事程序、进程、结果和被受到综合执法的理由;(3)行政综合执法队伍稳定性差,人员变动随意性大,难以保证执法人员素质和综合执法质量;(4)在行政综合执法中,可能埘公民、法人或其他组织造成行政侵害,缺乏必要的救济途径,也使公民、法人或其他组织很难了解行政综合执法行为的行政主体。自1996年3月全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》,该部法律第16条规定:国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这样从制度上确立了相对集中行政处罚权的制度,为行政综合执法提供了一定的法律依据。

二、行政综合执法模式识别——行政管理模式新探索

(一)传统的行政执法机构模式

行政管理机构是现代管理中管理主体的主要表现形式,是现代行政管理活动中行使管理职能,实现管理目标的组织保证。在实际中,无论是宏观的行政管理机构还是微观的行政管理机构,它们的共同特征是由一批在社会分工中从事各种行政管理工作的,具有一定管理技能,按照一定方式组织起来的人员在行政管理机构中,根据分工都有一定的职位、权力、责任和义务,代表行政管理机构行使对社会、经济、文化、科技等的行政管理职能,它是现代社会组织中发育最为完善的、组织最为严密的组织形式。

目前我国政府的领导体制是在民主集中制基础上的行政首长负责制,从管理学的角度看,它大体属于直线职能制。在行政首长负责机制下,设计了各行政职能管理机构,各行政管理机构对下级相关或相应的政府职能机构进行业务指导,原则上对下一级政府行政首长不能作出行政指令(见下图){4}。

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┃ 上级政府首长  ┃

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┃行政职能部门  ┣━━━╋━━━━┫ 行政职能部门  ┃

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┃下级政府首长  ┃

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┃行政职能部门  ┣━━━┻━━━━┫ 行政职能部门  ┃

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(二)行政执法模式的新探索——行政综合执法

作为行政综合执法这种机构理应属于政府管理机构,是一种矩阵制的管理机构。所谓矩阵制就是在直线职能制垂直形态机构基础上,再增加一个横向的领导机构组成。在矩阵制管理机构中,为完成某项特定仟务(这些任务大多是临时性、紧急性或者突击性的),从垂直领导系统各职能部门抽调各种有关人员组成行政综合执法机构,就构成了横向领导系统。在工作业务方丽接受原职能部门的领导,而在具体任务方面,则接受任务负责人的领导,如城市卫生评比检查活动、打假活动等。但随着社会的发展,有些临时性的机构有可能被固定下来,成立一个专门机构,如我国目前各地出现的“城市管理局”、“行政综合执法局”等(见下图)。

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┃  政府首长   ┃

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┃ ┃行政职能部门   ┃┃行政职能部门 ┃┃行政职能部门 ┃

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┃        ┃        ┃        ┃

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┃行政综合执法部门┣┻━━━━━━━━┻━━━━━━━━┛

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行政综合执法特征在于:

第一,它打破了行政管理中一个行政管理人员只受一个职能部门领导的传统,使行政管理的纵向联系和横向联系很好地结合起来,从而更有利于提高行政管理效率,增强行政效能实现行政管理目标。

第二,将完成某项行政管理所需要的各种职能部门专业人员集中起来,为行政综合管理和职能管理的结合提供了组织结构模式。

但行政综合执法也有其自身缺点:

第一,领导关系上的双重性,容易受到“路径依赖”与习惯势力和传统观念的影响,出现“画饼”容易“充饥”难的现象。

第二,随着行政综合执法的扩张,又会削弱职能行政管理机构的主动性、积极性。

显然行政综合执法行为不同于一般的行政协助行为。

(三)行政综合执法的类型

1.从行政综合执法组织的紧密程度上看,行政综合执法可分为:

(1)紧密型。它是指在行政执法领域里,由于行政的、社会的、经济的等事务边界模糊或者涉及的事务非一个行政职能部门所能完成,由此组成一个专门机构,赋予该机构职能和职权。如我国在1993年进行税收财务物价大检查,成立了各级大检查办公室,其办公室的行政人员来自财政的、审计的、税务的、物价的、工商行政管理等部门,并赋予该办公室有权依法检查,处理各种违反财经法纪的问题{5}。

(2)松散型。它是指在行政执法中,由于法律将不同的行政职权配备给予不同的行政职能部门或者不同的行政职能部门各自在不同的行政区域,在正常情况下,这些不同的行政职能部门能够在各自的行政职权范畴内行使其职权,但在非正常的情形下必须联合其他职能部门,并在其他职能部门的职权配合下以实现自己职权对行政的、社会的、经济的等事务的执法。如,广东海陆夹击“联合”缉私“执法”{6}。

2.从行政过程同质的、异质的行政职能综合来看,行政综合执法分为:

(1)具有共同的行政职能的行政职能部门组成的行政综合执法。如部分行政协助行为。

都拉黑名单了,还接个P

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}姜明安.行政法与行政诉讼法(M).北京大学出版社、高等教育出版社,1999.4,4,141,308.

{2}哈特穆特.毛雷尔.高家伟译.行政法学总论(M).法律出版社,2000.17,18,207—222,39l—401.

{3}孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神(M).商务印书馆,1961.154.

{4}李兴山现代管理学(M).中共中央党校出版社,1994.

{5}1994年中国法律年鉴(Z).中国法律年鉴出版社,1994.568.

{6}羊城晚报(N).1992—01—21(1),1992—01—24(1).

{7}杨海坤.中国行政法学(M).中国人事出版社,2000.258—264.

{8}王学辉.行政法学论点要览(M).法律出版社,2001.215—224,168—216.

{9}王明杨.法国行政法学(M).中国政法大学出版社,1989.132.

{10}室井力.吴微译.日本现代行政法(M).中国政法大学出版社,1995.130.

{11}杨小君.正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式(J).中国法学,1999,(6).

{12}包万超.英国的行政法治之路(A).应松年,袁曙宏.走向法治政府(M).8.

{13}应松年,袁曙宏.走向法治政府(M).法律出版社,2001.1.

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