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【期刊名称】 《政治与法律》
论正确行权与滥用权力的界限
【英文标题】 On Demarcation Line Between Correct Exercising and A busing the Administrative Power
【作者】 李少惠【作者单位】 兰州大学
【分类】 行政法学【期刊年份】 1997年
【期号】 3【页码】 44
【摘要】

正确行权是我国国家机关管理社会活动的一项基本原则。我国公共权力运行的主要原则:依法行权的原则;权益保护原则;责任效率原则;平等运权原则;清正廉洁原则;遵循程序原则;有错必纠原则;独立行权和接受监督的原则。公共权力运行的实际过程是否合法合理,是划分正确行权与滥用权力的具体标志与界限。行政过程中的界限包括:必须作为与不得作为的界限;适当行权的界限;行权区间的界限;行权时效的界限。实现正确行权,防止滥用权力还必须有法律保障。正确行权是由各种程序和界限保证的权力依法有序运行的过程。当前,必须运用法律手段改变种种滥用权力的现象,使法有尊严,政有权威,民有诚信,保证社会稳定有序地发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.131331    
  要想保证权力的正确运作,把我国建设成廉洁、公正、合理、有序的现代民主社会,必须搞清楚什么是正确行权,什么是滥用权力,这两者之间有何本质区别?本文拟对这些问题作一初步探讨。
  一、公共权力运行的原则界限
  公共权力表现在国家政治与行政、司法、社会经济和文化管理等过程之中,运用公共权力的主体是依据国家宪法和法律所设置的国家机关与相应的社会管理机构。为了保证权力主体能够正确地运用国家权力,在宪法和有关的基本性法律中都阐明了行使国家与社会公共权力的主要原则,这些原则是规范国家权力的准则,构成正确行权与滥用权力的原则界限。遵循这些原则即为正确行权,违背这些原则为滥用权力。
  我国公共权力运行的主要原则有:
  (一)依法行权的原则。这是国家机关、社会组织行使公共权力的第一原则,是国家治理法制化的首要保证。我国宪法第5条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。这一规定明确了国家机关、社会组织和有关人员行使公共权力必须依照法律,不得超越于法律之上。这是正确行权的根本原则,而滥用权力的首要表现也就是对法律的僭越和“人治”的盛行。
  (二)权益保护原则。国家机关是为维护社会及其成员的共同利益而建立的,因此,保护社会、集体及公民个人的利益,就成了正确行使公共权力的重要原则。违反这一原则就是对权力的滥用。我国宪法第2章“公民的基本权利和义务”中大量的条款是用以规范国家所保护的公民权利的,并且第41条第3款对公民因权利受到损失而取得赔偿的权利做了原则规定。同时,宪法和法律还规定任何个人与组织的行为都不得违反社会公共利益,以保护社会的稳定和正常秩序。例如《中华人民共和国行政诉讼法》就明确把“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”作为该法的任务与目的。
  (三)责任效率原则。宪法第27条第一款规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义”。责任是对权力的规范,效率是权力运作水平和成就的标志,行使权力者必须承担相应的责任(包括积极追求目标的责任和承担过失处罚的责任),并追求权力运作的效率。这样,国家和社会公共权力才能得到正确的使用。
  (四)平等运权原则。平等是现代社会的重要标志,也是社会正义的体现。平等运权就是公共权力对于同一事务中的多个组织和个人具有同样的管理权限。奖惩标准不能因人而异,变幻多端,造成不平等运权的后果。宪法第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”各基本性法充分体现了这一原则,主要表现在运用法律和管理权限上的平等。如刑事诉讼法第4条规定:“对于一切公民,在适用法律上一律平等,在法律面前,不允许有任何特权。”行政诉讼法则是保证在国家行政管理事务中国家行政机关正确、平等地运用和使用权力的基本性法,其他程序法也规定了在诉讼程序中当事人法律地位的平等,从而保证了诉讼的平等进行。
  (五)清正廉洁原则。在公共权力运行中,滥用权力的重大表现之一,就是利用行使权力的方便条件,行贿受贿,谋取私利。因此要保证权力的正确行使,就必须保证权力运行过程的清正廉洁。我国刑法依据宪法精神,对违反清正廉洁原则的国家工作人员的处罚做了比较详尽的规定,《国家公务员暂行条例》在第二章《义务与权利》中则把“公正廉洁,克己奉公”作为政府公务员的一项义务规定了下来。
  (六)遵循程序原则。在公共权力机关的组织过程中,在国家工作人员的考核、选拔和任用上,在公共权力的具体操作过程中,都必须遵循法定的程序,以保证权力运作的有序化。打破或超越必须的程序,都会使公共权力走入无序状态,从而破坏权力来源的合法性和行使的正确性。宪法、各级人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法以及各个程序法都对此作了具体规定,保证了权力运作的正常化。
  (七)有错必纠原则。国家和社会的公共权力在运行过程中有可能因使用不当而发生错误行权的现象,对此要及时纠正,以保证权力的正确使用。我们所谓正确行权并不是说权力使用过程中没有一点儿错误,而是错误的发生率要尽可能小,发生了错误则要及时纠正。如果错误发生率大,有了错误又不能及时有效地予以纠正,则权力的运作必然是腐败的。宪法第5条规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”。第67条规定的全国人大常委会第7项职权是:“撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,这是对重大行政决策错误的纠正。而行政诉讼法则是保证具体执政过程中可能发生的错误能得到及时有效的纠正。在刑事诉讼法、民事诉讼法中,也都有相应的纠错规定,集中表现在审判监督程序中,可以说,正确行权包含了各种权力运行中完善的纠错机制。
  (八)独立行权和接受监督的原则。独立行权是公共权力的各个执行机构能够正确有效地行使其职权的保证,这在宪法和法律中有明确规定。宪法列举了全国人大和地方人大的职权,使国家权力机关有了独立行权的依据,还列举了国务院及地方各级人民政府的职权,使行政机关可以相对独立地行使其职权。宪法尤其明确规定了司法机关的独立行权原则。由此可以看出,能否在其职权范围内独立行使其职权,也是公共权力机关是否正确行使权力的一个重要标准。
  但是同时,国家权力及其行使机构必须受到监督和制约,没有监督和制约势必会造成权力的滥用。根据宪法和有关法律的规定,对公共权力机关及其行为的监督和制约途径主要有如下四个方面:一是国家权力机关的监督与制约,这是最高的监督。宪法第3条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”二是公民的监督,宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。对公民的监督行为“任何人不得压制和打击报复”。宪法还规定了选民、选举单位对人民代表的监督。三是国家权力之间的监督,这主要是上级机关对下级机关的监督,行政监察机关对行政机关的监督,以及人民法院和人民检察院的“互相制约”。四是国家法律监督机关——各级人民检察院的司法监督。如行政诉讼法第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。相对来说,我国宪法和法律对于国家权力运行的监督与制约的规定还不完善,有些监督方式如舆论监督几乎未予提及,这些方面应该予以补充。
  二、公共权力运行的过程界限
  国家和社会的公共权力是否良好正确地得以使用,不仅反映在对原则界限的把握上,而且具体地反映在实际运行过程当中。公共权力运行的实际过程是否合法合理,是划分正确行权与滥用权力的具体标志与界限。在我国的具体法规中,这种界限反映在一定的规范之中,但还不够完备,这里仅就以下几种主要的行权过程中的界限作一些分析。
  (一)必须作为与不得作为的界限。必须作为就是一种积极行权的要求,它是正确行权的主要表现,是指公共权力机关对于法律规定的职责的主动履行。对于权力运行所要达到的目的的良好有效的追求,在法律上是以必须作为的强制性规范来表达的,即国家公职人员对自己的职责有必须作为的义务。这种强制性规范是国家公职人员完成职责从而使国家职能得以实现的重要保障。如工商部门及其公务员必须作出依法管理工商活动的行为,税收部门及其公务员必须作出依法征稽税收的行为等。为了保证这种积极作为的规范实现,国家法律又对国家机关及其公职人员规定了相应的不得作为某些行为的条款,这同样也是一种必须遵守的义务。违反了这一义务,不仅国家职能难以实现,而且还被歪曲,作为的法律规范就失去了意义。但在现实执法过程中,则有两种滥用权力的表现:一是表现为在必须作为即必须积极行权时不去行权,这种消极不行权行为也是滥用权力的一种表现,因为滥用权力不仅包括了对权力不加节制由此超过限度直至以权谋私的行为过程,也包含了行使权力者在该用权时不去用权的消极行为过程。在消极不行权行为中,公共权力的使用不是过度而是不够,以至于造成不必要的损失。如某些税务

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