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【期刊名称】 《法学评论》
美国环境法中的公民诉讼制度
【英文标题】 The System of Critizen Lawsuit of American environmental Law
【作者】 陶红英【分类】 环境程序法
【期刊年份】 1990年【期号】 6
【页码】 60
【全文】法宝引证码CLI.A.122697    
  (一)
  美国环境法中的公民诉讼(Citizen Suits),是指公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。在这里,作为原告方的公民,包括公民个人或公民团体。一般来说,大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等公民团体提起的。这些公民团体的职能与自然保护、环境保护有关。被诉方不但包括排污者,而且包括环保局,这使得公民诉讼兼备民事诉讼和行政诉讼的特点,成为颇具特色的诉讼制度。
  公民诉讼具有以下意义:第一,保护公民的环境权益,使遭受污染损害的公民通过诉讼取得赔偿;第二,强制违法排污者消除污染,达到保护环境的目的;第三,敦促联邦环保局和各州执行其法定义务,加强环境管理;第四,推动法院在诉讼中作出司法解释,平息对有关法律条文的争议,堵塞法律漏洞,从而促进环境法制的发展完善。有鉴于此,公民诉讼权在美国被视为一项“禁止权”(即禁止非法排污权)或强制措施;公民则被视为“私人检察官”,与政府的执法职能相对应而存在,在实施环境法规中发挥着重要作用。
  (二)
  美国环境法中的公民诉讼已经形成了一项完备而严密的制度。其特点是:
  1.在各个单项环境法规中都规定了公民参与的宗旨,这成为公民提起环境诉讼的原则性依据。如《清洁水法》(以下简称《水法》)第101条规定:联邦环保局和各州对实施该法负主要责任。但是,环保局必须吸收公众参与“对任何禁止排污的法律的完善、修订和执行……”工作。这样,该法肯定了公民在执行《水法》中的重要地位,为公民根据《水法》提起诉讼提供了原则性依据。其它单行环境法规有类似的规定出第二条司法解释:公民只要善意地提出被告存在持续的违法排污行为就可以确立管辖,被告要对抗诉讼,就必须证明自己
  2.在各个单项环境法规中设立专门条款,规定公民诉讼,成为公民提起环境诉讼的具体依据。如《水法》第505条(a)款规定:允许公民或各州对任何“被指控为违反”《水法》的人提起诉讼。《清洁大气法》第301条规定:任何公民可以基于自身利益提起诉讼—(1)对抗任何人(包括i美国政府,ii其它政府机构)违反:A,该法规定的排放标准或限额;或者,B、联邦环保局或各州发布的关于遵守该标准或限额的法令;(2)对抗联邦环保局未履行其没有自由裁量权的法定义务。其他诸如《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规都有类似的条款规定。公民正是根据这些具体条款,对非法排污者和未执行环境法规的政府部门提起公民诉讼的。
  3.各单项环境法规中关于公民诉讼的规定,都有比较完备的相关条款配合,使公民诉讼成为一项严密的制度。以《水法》为例。该法第505条(b)(1 )(A)规定了60天诉讼通告期:如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人,禁止公民根据《水法》起诉。在美国立法历史上,60天通告期的规定被看作是给联邦环保局一个机会,使其得以在公民起诉前采取相应行动。对此也有人提出异议,这里不再赘述。
  《水法》第505条(b)(1)(B)款允许公民在联邦环保局或各州对过去、现在或将来的民事或刑事违法者提起公诉时介入,以此作为公民的一项权利。这表明法律认可公民可以在联邦环保局和州致力于对违法排放者进行民事或刑事惩罚之外。寻求民事救济。
  《水法》第505条(d)款规定:实质上胜诉的一方可以免除聘请律师的费用。但对那些就非重要的违法行为提起不慎重诉讼的公民,法院可以拒绝采用同样的做法。该规定关闭了持许可证排放者对非重要的违法排放负民事责任的闸门,使其避免了不必要的损失。
  《水法》第309条(d)款还规定了联邦环保局和公民诉讼中的罚款额上限。
  除此之外,还有一些相关条款,这里难以一一列举。总之,既有原则性规定,又有具体规定,再加上配套的相关条款,美国环境法中的公民诉讼就形成了一套完整严密的制度,公民参与诉讼时有法可依,法院也可依法判决。
  (三)
  美国环境法中的公民诉讼制度,是在诉讼实践中,通过司法解释,逐渐完善起来的。为了发挥公民诉讼的作用,法院在有关判例中作出了放松对公民诉讼限制的司法解释,以使公民能有效地对抗排污者,避免排污者钻法律的空子,逃避法律责任。这从查斯皮克海湾基金会和自然资源保护协会诉格威尔特尼一案(Chesape ake Bay Fouation and Nature Resources Defense Council V.Cowalney)可以看出。
  在格威尔特尼一案以前,法律对于下面的问题是很不明确的:公民是否可以对属于过去的违法排放提起诉讼?如果公民不能对属于过去的违法排放起诉,则违法排放者就可在接到公民60天诉讼通告以后停止排放,以逃避追诉,这就造成一个很大的法律漏洞。各个地区法院和巡回法院对此意见不一,各有理由,因而对此类案件的审理也各不相同。格威尔特尼一案最终解决了这个问题。
  格威尔特尼是一个肉类加工商。1981年10月他得到了一个座落在弗吉尼亚州培根河上的肉品包装厂。跟该厂的前所有者一样,格威尔特尼遇到了排放许可证限额规定的麻烦。他的排放监测报告表明,四年多来,他一直都在违反许可证限额的规定。排放的污染物,包括粪便大肠杆菌、氯、总悬浮固体物、总开氏氮、油、动物脂肪等六个方面,都超过了排放限额的规定。格威尔特尼虽然安装了废物处理设施,但直到被起诉前,这些设施的处理能力都未能得到证明。
  1984年6月15日,查斯皮克海湾基金会和自然资源保护协会根据《水法》,指控格威尔特尼违反了许可证限额的规定,要求法院判令其承担民事罚款(不以补偿损失为限,与民事赔偿不同,故称)。格威尔特尼在应诉时,要求法院驳回起诉,其理由是:其最后一次违法行为是在1984年5月15日,即原告发出诉讼通告之后三个月,起诉之前一个月,法院缺乏对该案的对事管辖权,因为起诉时已经不存在违法行为。格威尔特尼正是利用了前述60天通告期规定所存在的漏洞来为自己辩解的。
  地区法院认为“违法”一词可以理解为完全发生在起诉之前的综合的违法行为,即公民可以就起诉前的违法排放行为起诉,法院亦有对该案的管辖权,因而判决被告方交付128.5万美元的民事罚款。这是根据《水法》提起公民诉讼的最高罚款额。
  格威尔特尼不服,上诉至第四巡回法院。第四巡回法院维持原判决。其理由是:(1)格威尔特尼违法排放已有几年时间。他的排放监测报告花了六星期到二个月来准备,因而,一个公民不可能在他非法排放的某一天同时提起诉讼。如果不允许公民就过去的违法行为起诉,违法者就可以钻此空子;(2)公民具有与联邦环保局同样范围的管辖权。既然允许政府对纯属过去的违法行为提起公诉,公民也应该能。否则,“一支重要的阻止环境污染的力量就丧失了”;(3)如果国会要想限制公民的诉权,它就会在立法文件上明确规定。
  这一判决遭到其他法院和被告方的反对。如第一和第五巡回法院在以前的审判实践中,坚持认为对纯属过去的违法行为的控告不足以确立管辖权。
  联邦最高法院调取了案卷进行复审,认为公民不能对纯属过去的违法行为起诉,因而撤销了第四巡回法院的判决,发回重审。命令第四巡回法

  ······

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