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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
中外失业保险制度的比较研究
【英文标题】 That the China and foreign countries lose job insures the comparison research of system
【作者】 谢冬慧【作者单位】 安徽工业大学
【分类】 比较法【中文关键词】 失业保险;中外比较;启示
【英文关键词】 Lose job in surely;The China and foreign countries compare;Enlightenment
【文章编码】 1008—4355(2003)03—0043—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 43
【摘要】

失业保险制度伴随着失业现象应运而生,它以保障失业人员基本生活和促进就业宗旨,在社会生活中发挥了显著作用。国外在失业保险制度调整、失业保险基金筹集及发放等方面各有特色,其中有不少好的做法,值得我国在完善失业保险制度的过程中借鉴。

【英文摘要】

The insurance system lost job is being accompanied to lose job,and the appearance is emerge as the times require,and it is lost job with guarantees,and personnel live and promote the tenet obtained employment basically,and have given play to the notable effect in social life.Various aspect the insurance system of abroad loses job is adjusted and the insurance fund lost job is raised and is provided etc has the characteristic,and among them has a lot the good way,and is worth our country perfect losing job and in insuring the course of system uses for reference。

【全文】法宝引证码CLI.A.182604    
  失业保险是指劳动者因法定原因暂时失去职业时,国家和社会对其提供物质帮助,以保障其基本生活并促使其再就业的一种社会保险制度,它是社会保障体系的重要组成部分。失业保险发展到今天,已为世界各国所通行,但是失业保险制度完善与否事关一个国家经济的发展和社会的稳定。我国的失业保险制度起步较晚,与国外失业保险制度相比,尚存某些不足。本文试图从中外不同的失业保险制度的比较研究中,获得某些启迪。
  一、失业保险制度的建立与发展
  失业保险制度最先创始于欧洲,1905年法国首建失业保险制度,随即,挪威、丹麦两国分别于1906年和1907年建立了失业保险制度,1911年在英国诞生了第一个失业保险法。起初,失业保险只考虑机械、建筑、造船等失业风险比较大的行业,继而这种制度慢慢普及到欧美国家的整个工商业的被雇佣者。后来“经过20世纪30年代的经济大危机对就业队伍的巨大冲击和50年代—60年代的经济高速增长,人们普遍感到失业保险的重要性,因此一套体系较为完整、运行较为健全的失业保险制度在西方被建立起来了。”{1}
  显而易见,失业保险制度是随着失业这一社会现象的发生而形成的。失业现象同商品经济条件下劳动力的供给和市场就业行情密切相联系。随着商品经济的发展,技术水平不断进步,自动化程度逐步提高,农业部门从业人员不断减少,诸多因素使产业部门对劳动力的需求模式发生了很大变化:受过良好教育,具有高技能的人才备受青睐,而其他人员在谋职过程中则受到很大冲击,导致失业,生活难以维持。于是,在一些国家出台了与劳动力市场相关的主动的失业治理政策,而新古典主义的经济学理论则认为,由自然失业率所决定的就业水平是难以改变的,否则,轻则影响经济效率,重则导致宏观经济的进一步失衡,成为经济长期被动的一个根源。因此,面对已经出现的失业者,出于主持社会公平和维持社会稳定的目标,事后的失业保障和失业救济成为政府必须首先考虑的问题之一。通过失业保障和失业救济,使他们对市场机制所产生的让一部分人失业从而保持较高经济效率的现象至少能够得以容忍。
  基于这种理论,失业保险制度在许多国家先后建立起来,比较典型的国家除英国、法国外,还有美国、日本、德国荷兰等国。美国在1935年制定的《社会保险法》中第一次建立了失业保险制度,且发展较快,现已形成了一个社会化的失业保险体系。它由美国联邦政府和州政府的合作计划,每个州都有相应的失业保险制度。日本是通过制定和实施一系列劳动法律为失业保险制度基础的,即以《工会法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》等“劳动三法”作为本制度的主体框架,并且于1947年专门制定了《失业保险法》。德国是个福利型国家,自1950年以来,先后制定了包括失业保险制度在内的多部社会福利法。荷兰国家的失业率在目前世界上是较低的,这与该国完善的失业保险制度是分不开的。此外,由于失业是个世界性问题,国际劳工组织也非常重视失业保险制度,于1952年制定了一个涉及失业保险制度在内的国际劳工公约,即第102号公约。有材料显示:到1995年为止,已有63个国家建立了失业保险制度。[1]到1997年初,世界上已有68个国家和地区建立了失业保险制度。“世界上许多国家向失业者提供失业保险金或实施其他福利性的救助,而且其范围和数额有日益增大和提高的趋势。”{2}
  我国在50年代初期曾实行过失业工人救济制度,但1958年后,由于不承认社会主义制度下有失业现象,即告废止。直到1986年10月,国务院为配合劳动合同制的推行与企业破产法的实施,颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,它是我国失业保险制度的雏形。但是,其后随着我国城市经济体制改革的推进,该暂行规定的不足日益显露。于是,1993年国务院正式颁布了《国有企业职工待业保险规定》。1994年,八届全国人大常委会八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》,对我国原有的立法规定进行了部分调整,第一次在立法中用“失业”代替“待业”概念,并将社会保险列为社会保险的一个险种,有力的推动了市场经济体制的正常发育和劳动就业模式的转换。然而,以上有关失业保险制度主要是针对国有企业职工而言的,随着市场经济的深入发展,劳动用工体制发生了显著变化。与此同时,我国的失业现象严重,据有关资料:进入90年代,我国失业人数明显增加,1985年为238.5万人;1991年为352.2万人;1992年为369.9万人;1993年为420.1万人;1994年为476.4万人;1995年为519.6万人。[2]到了1998年,我国又出现了党政机关富余人员面临失业的现象。随着失业现象的增多,社区秩序及社会稳定出现了问题。必须从社会主义市场经济角度出发重新定位我国的失业保险制度,1999年1月,国务院基于我国新的国情,颁布实施了《失业保险条例》,进一步完善了我国的失业保险制度。
  历史已经进入21世纪,我国已经加入世界贸易组织。就业模式和用工方式等都在发生急剧变化,原有的已经实行了3年多的《失业保险条例》又显现某些不足,必须进一步探讨,建立更加完备的失业保险机制。
  二、失业保险的类型及适用范围
  关于失业保险的类型,有不少学者经过研究认为,世界各国的失业保险大体分为强制与非强制两种类型。[3]实际上,综观各国的失业保险制度,不难发现:它有三种类型,即强制型、非强制型、强制与非强制混合型。
  强制型失业保险,是指由政府统一立法,实行强制性原则推行失业保险制度,1911年,英国颁布的国民保险法,开创了强制性失业保险制度的先河,后被一些国家效仿,构成了世界失业保险制度的主流。到1997年初,世界上68个建立失业保险制度的国家和地区中,大多数国家和地区实行强制性保险,也就是说世界大多数国家属于这种类型。例如法国1905年进行的失业保险立法及其后来的相关立法,确立了沿用至今的雇主—雇员强制双层保险制度。英国从1911年失业保险立法,到1920年的失业保险法,1934年的失业法直至1946年的国民保险法均属于强制型失业保险。意大利1921年的失业保险法仿效1920年的失业保险法,但其适用范围涉及农业劳动者。美国1935年联邦通过立法,各个州也分别通过立法,强制推行失业保险制度。德国的强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口。而非强制型失业保险,如丹麦等国,在国家立法中不对失业保险的实施范围进行限定,人们可以自由选择是否参加。又如瑞典也在保险的基础上,实行失业保险,但不是强制性的,是由国家工会组织自愿建立的失业基金会经营的,采取自愿人保的原则。都拉黑名单了,还接个P
  此外,还有混合型失业保险,主要指某些国家规定对一些特殊行业如建筑、采矿、高空作业等类的职工必须参加失业保险。例如失业保险制度起步时的瑞典、法国等几个国家实行的是非完全强制性失业保险制度,即法律确定一定范围内的人员必须参加失业保险,其他人员是否参加失业保险取决于个人意愿。我国失业保险从类型上,原则上属于强制型失业保险,但严格地说,也属混合型失业保险。最初仅是强制国有企业职工参加失业,后来发展到集体企业、外商投资企业、港澳台投资企业、私营企业等各类企业,以及事业单位。至于社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇中有雇工的个体工商户及其雇工是否应参加失业保险,由各省级人民政府确定,法律法规未作强行性规定。从这里可见,在一些国家失业保险的类型不是单一的,而是存在着混合型的情况,以适应本国的国情,发挥失业保险的应有作用。
  失业保险的范围与它的类型是密不可分的。首先在强制型失业保险的国家,失业保险的范围往往包括所有受雇但非自愿性失业人员。例如美国失业保险的范围几乎包括了所有各州政府的工人、家仆及农场工人。又如日本的失业保险范围,包括农业、林业在内的所有被雇佣者都必须加人失业保险。而德国的失业保险范围也几乎覆盖了所有的职业领域,荷兰的失业保险的覆盖面相当广泛,如此等等。其次,在非强制型失业保险的国家,失业保险的范围只限于工会已建立失业保险基金的产业。保险范围大小,根据产业工会组织程度而定。对于混合型失业保险国家而言,一方面法律强行规定一部分职工必须参加该保险;另一方面,法律有允许单位或个人自行决定。例如我国失业保险范围,从单位来讲,包括城镇的国有企业、集体企业、三资企业、私营企业等各类企业,以及事业单位都必须参加失业保险并按规定缴纳失业保险费;从个人来讲,上述单位的职工也要按规定缴纳失业保险费,失业后符合条件的可以享受失业保险待遇。社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇中有雇工的个体工商户及其雇工是否参加保险,由各省级人民政府确定。
  比较一下上述失业保险的类型和范围,就会发现:实行强制型失业保险的国家,例如美国、日本、德国等大多是经济比较发达的地区,雄厚的经济实力使他们能够为几乎所有的职员提供失业保险保障。而在一些经济一般发达或欠发达的地区,多采用自愿或混合的失业保险类型,范围相对狭窄一些。因此,失业保险的类型和范围受经济因素的制约非常明显。
  三、失业保险金的筹集及发放
  失业保险金的筹集,指失业保险的资金来源。只有在筹集到一定数量资金的前提下,才能使失业保险制度得以运行。从国外有关失业保险金的来源看,不外乎以下几种:
  其一,政府与单位或雇主及受保人三方负担。例如,英国规定,由雇主和受保人各负担一半,政府补助双方负担的1/3;奥地利规定,由雇主、受保人和政府各负担1/3;比利时的缴纳失业保险金的标准是:受保人缴纳其上一年第四季度收入的0.87%,雇主交付其上一年第四季度收入的1.48%,政府则补足其收支差额。此外,日本、荷兰、美国及德国等国也都是按照财政收入的一定百分比由国家、集体和个人三方筹集失业保险资金。“比较而言,以政府、企业和职工三方共同负担方式较为普遍,约占实行失业保险制度国家总数的40%左右”当然也有学者认为比例更大“由企业、个人、政府三方负担的方式是当前世界失业保险制度费用负担的主流,约占全部实行失业保险制度国家总数的40—50%,代表性国家有德国、加拿大、日本和英国等。”[4]不难发现,大多数国家,尤其是一些发达国家,失业保险基金一般都由企业、个人和政府共同负担。
  其二,政府与单位或雇主及受保人(个人)三方中的任何一方或其中两方承担。例如,智利和澳大利亚两国就是由政府负责筹集全部失业保险基金。而埃及的失业保险费用由雇主和政府两方筹集,其中雇主缴纳工资总额的2%,政府补贴亏空;罗马尼亚和加纳则由雇主和受保人支付失业保险费用,其中雇主缴纳比例分别为工资总额的5%和1%,受保人缴纳比例分别为工资总额的1%和5%,政府不用支付。当然,由“一方”或“两方”筹集失业保险基金的国家毕竟属于少数。
  我国的失业保险借鉴了世界上多数国家的做法,由政府、单位和个人三方共同出资筹集失业保险基金。这种做法比较适合我国国情,但是在承担费用的比例上有许多不同意见。有人认为,应提高我国企业支付失业保险费用的比例,由原来的2%增加到5%;我觉得支付失业保险费用的比例大小,应取决于它的生产力发展水平和风险高低程度。在我国目前企业职工人数众多,效益普遍不景气的情况下,欲提高企业失业保险费用的比例是不现实的。因为提高比例就意味着增加企业的负担。仅就社会保险一项,现在的企业除了承担失业保险费用支出以外,还要为职工支付养老、医疗、生育等保险费用。但是,对证券、投资等收人高风险大的行业则可以适当增加比例,以增强职工抵御风险的能力。从国外企业筹集失业保险基金占工资总额的情况看,只有美国、法国、加拿大、德国四国较高,分别为5.4%,4.43%,4.34%,2.55%;而发达的日本企业负担的失业保险费率仅为0.9%。这里的数据表明:企业缴纳失业保险费率由各个国家根据本国企业的承担能力及失业情况自行决定,所以企业支付失业保险费的比例是不同的。一般情况下,一个国家失业率越高,该国企业支付的保险费率越大,且随着失业率的上升而增加,如美国和法国企业现在负担的保险费率比1993年

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}袁志刚,方颖.中国就业制度的变迁(1978—1998)(M).太原:山西经济出版社.1998.270.

{2}卢昌宗.高良谋西方劳动经济学(M).大连:东北财经大学出版社.1997,265.

{3}王全兴.劳动法(M).北京:法律出版社,1997.428—429.果然是京城土著

{4}由嵘.胡大展.外国法制史(M).北京:北京大学出版社,1998.327.

{5}廖泉文.我国劳动力市场的理论与实践(M).济南:山东人民出版社,2000.426.

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