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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
西部农村法治建设的障碍性因素分析
【英文标题】 Analyzing the Obstructive Elements in the Process of Legal Construction of the Rural Areas in the Western Part of China
【作者】 张万兵【作者单位】 宜宾学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 西部农村;法治建设;经济滞后;宗族势力
【英文关键词】 rural areas in the western part;legal construction;economic lag;religious power
【文章编码】 1008—4355(2003)03—0082—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 82
【摘要】

西部大开发不只是经济的开发,而是社会的全面互动和协调发展。西部开发之法治选择在于,法治是决定和保证经济长期稳定协调发展和社会稳定的基础性构建;实现西部跨越式发展必须营造良好的法治环境,以法治为先导,依法开发,使西部的经济、政治、文化和社会生活等各方面都受到法律的规范性调控与规范。西部大开发,重点之一是开发西部农村,然西部农村的法治建设因农村立法迟缓,农村经济滞后,宗族势力、非法宗教的复兴,基层官员腐败以及根深蒂固的人治传统而呈现出艰巨性。

【英文摘要】

The Western Development of China is not simply the development of economy but the coordinate development and full interactivity of the whole society.One of the important goals in this campaign is to develop the rural areas in the western part,in which the task of legal construction appears to be very arduous with such factors as sluggish legislation,economic lag,renaissance of the religious power and illegal religion,corruption of the local officials and the deep—rooted convention of“rule by man”.

【全文】法宝引证码CLI.A.182620    
  一、西部大开发需要良好的法治环境
  对落后区域的开发,各国背景虽异,如美国是以大规模的人口迁移为先导、实施地方政府高度自治的联邦制和采取自由发达的市场经济运行机制为主要背景,日本开发北海道是以提供资源、安置复员军人、解决中心城市人口和经济过度集中为目的,意大利南部地区的开发则是具有政府主导、致力于缩小地区差距和社会安定等方面的特征,然而这些国家区域发展不平衡的解决的共同点之一均是比较注重法律手段的运用、形成良好的法治环境。如巴西为了扶持开发落后地区,曾颁布了4239号法令,规定在这类地区开发建设项目可免征25%的所得税,并在巴西宪法中明文规定:国家和各州的长期预算(20年)内,向落后地区的投资额不得少于预算的30%。英国在1960年制定了《工业发展法》,规定凡在贫困地区进行制造业投资,国家给予一定数额的建设补贴和35%的购地补贴;德国的《联邦空间布局法》则要求联邦和州共同出资各50%对落后地区的开发给予补贴。从现实国际状况看,一些发达国家和地区的税率高达50%—60%,但外商投资依然源源不断,很重要的就是那些地方有良好的法治环境。因法治健全、政策透明度高,利益虽少却有保障,从而形成和保持了强大投资吸引力。外商对一个国家或地区投资环境诸要素的选择中,之所以最为看重法治环境,主要原因在于:一是因为一个国家或地区的政治环境、经济环境都要通过一定的法律形式表现出来,任何一项具体的外资政策和措施均要由一定的法律手段来实现,它是外商评估投资环境的首要因素。二是因为它可以保障对外政策的连续性和稳定性,保证按照平等互利原则给外商提供的各种优惠政策真正兑现。政策虽有指导性和原则性,但它缺乏稳定性和具体操作性,易受到领导人更替的影响,而法律则能依其稳定性、规范性和强制性来保证相应政策高效有序的贯彻执行。三是因为它可使投资的立法保护和司法保护真正实现,使投资纠纷能公正、及时、合理的解决。再从国内看,梯度战略的推进使西部地区在市场经济中的主体资格、交易权利和发展机遇上均与东部存在极大差异,造成非均衡式发展。国家虽早在“七五”和“八五”期间便逐步加大了对西部的政策倾斜和投资力度,颁布了一系列措施和政策,如优先在西部安排资源开发和基础设施的建设项目;理顺资源性价格体系,增强西部自身发展能力;实行规范的中央财政支付转移制度;加强东西部的经济联合与技术合作等等,这些措施在相当大程度上促进了西部社会、经济等方面的发展,但这些措施都是以政策或行政指令方式制定和实施的,目前急需其中行之有效而又相对成熟的政策通过立法程序上升为国家法律,将开发西部纳入“依法治国,建设社会主义法治国家”轨道。政策在社会资源配置、社会利益调整有其快捷、灵活的优势,这在战争年代、建国初期已凸显出来,但它具有:1.短效性。易随领导人以及领导人注意力的改变而改变,甚至朝令夕改,因而在社会上易造成一种不稳定心态,人们对自己的行为及后果缺乏可预测性。2.柔弱性。政策是针对当前形势、任务而发布的,往往就中心工作或单位任务而下达。它一般规定战略部署或阶段目标,明确措施或试点经验,以命令方式下达或推广。但却呈现出软约束特征,缺乏国家强制力的保证,体现不出法律特有的承担后果的刚性,因而在实施过程中越到基层越易变形,表现为“上有政策,下有对策”,常常导致由于违背或篡改政策,给国家、集体造成损害而得不到制裁的现象。3.内部性。政策多以党内文件形式出现,往往由少数领导层和党内所掌握,这些“内部掌握”的规范,尽管也规定人们的某些权利和义务,但广大民众时常无法得知其具体内容,从而难以拿它作为行动准则,难以用其保护自身权益。而法律与政策相比则具有:1.稳定性。因法律的基本功能是保持社会秩序和行为规则不变,使之制度化,因此才有所谓的法治或规则的统治,人们才有可能根据昨天预测今天和明天他人和政府官员的行为,根据此地情况判断彼地的情况,也才有可能做到法律面前人人平等,才有可能最终形成一种进行合作、解决纠纷的定式;2.明确性,或曰规范性。法律规范有严密的逻辑结构、含义确切的语言、确定的权利和义务,它可以有效地杜绝立法者、执法者的恣意和滥用职权,也便于公民守法。3.强制性。法律作为国家意志,体现国家的命令,具有普遍效力并以国家强制力作保证。唯有良好的法治环境才能使西部开发安全、秩序、高效的运行。所谓法治环境,其内涵至少应涵盖三方面,首先是有一套完整而又良好的法律法规体系。其次,是立法、执法、司法、监督等国家机关既各司其职、各尽其责,又协调配合,保障经济持续发展和社会稳定,依法维护公民、法人和国家的合法权益,制裁各种违法犯罪行为。再次,一切国家机关及其工作人员、社会组织、公民都崇尚宪法和法律权威,遵守宪法和法律,依法办事。法律并不是机械的工具,其实施和存在都离不开民众对法律的共同信仰,正如社会学派学者指出:“法律不是作为一个规则体,而是作为一个过程和一种事业,在这种过程和事业中,规则只有在制度、程序、价值和思想方式的具体关系中才具有意义。因此,从更广阔的前景来看,法律的渊源不仅包括立法者的意志,而且也包括公众的理性和良心,也包括人们的风俗和习惯。”{1}
  二、西部农村法治建设的障碍因素
  20世纪80年代兴起的家庭承包、乡镇企业经济、村民自治,带来了农村经济的繁荣,然而与此不协调的是农村的法治建设,尤其在西部地区,没有与经济协同发展。21世纪是依法治国的世纪,依法治村是法治建设的应有之义。依法治国离开80%群体的广大农村,西部大开发离开农村的法治大发展,那是不可想象的。不可否认,随着市场经济浪潮的滋润、随着社会主义民主法治的不断加强,西部农村的法律意识较之过去显著提高,依法治国、依法办事、运用法律武器保护自身权益的观念已开始深入人心。但因西部农村经济的迟缓、立法的滞后、执法的某些不公现象的存在,自90年代以来西部农村的治安状况不容乐观、违法犯罪数有所攀升,村霸逞强、法律在个别地区失灵、村民自治流于形式,使西部农村的法治建设呈现出艰巨性。有鉴于此,对西部农村法治建设的障碍性因素的探究是有着现实意义的。笔者认为,西部农村法治建设的障碍性因素主要有以下几方面:
  1.西部农村立法严重滞后,农民法律意识淡薄。改革开放以来,尤其是市场经济的导向,为农民变换职业和转换身份创造了条件,使得以契约形式为依据逐渐形成的社会关系取代了传统乡村社会以血缘、地缘关系为主要依据构成的封闭式循环状态,在此基础上我国制定了《农业法》、《土地管理法》、《乡镇企业法》、《村民委员会组织法》等基础性法律,构筑了农村法律体系的基本框架。但随着西部大开发战略的启动、随着农业产业结构的调整,许多新情况的出现,产生了较多的法律空白地带,西部农村的立法严重滞后。突出表现为:一是农村集体土地所有权法律制度不完善,集体财产缺乏人格化的产权主体。农民名义上是集体财产的天然的所有者,但他却不清楚自己在集体财产中所占的份额,当户籍关系脱离所在社区集体时也无法拿走任何一份集体财产。这种模糊不清的产权关系加上没有完善的土地流转机制,没有完善的解决土地纠纷、宅基地纠纷的行为规则,致使农户不关心集体财产的保值增值,农户最为关心的是自身私人利益,当然“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照”。{2}当前农户在农村土地制度方面关心的深层次问题,如农民对土地的最终权利究竟有多大,集体所有权的主体及利益如何体现,国家、集体和农户之间如何公正地分享土地利益等,还属法律盲区,均需法律的昭示。二是未将农民负担纳入法治规范轨道。尽管国务院反复强调农民承担的农业税和“村提留、乡统筹”的费用不超过上年农民人均纯收入的5%,但在1997年农民承担的“提留”、“统筹”、“以资代劳”、“社会负担”等费用,全国人均180多元,占当年农民人均纯收入的10%以上{3}。农民负担过重问题始终未得妥善解决。当前迫切需要出台《农民权益保障法》、《农村社会保障法》、《农业投资法》等法律,把农民负担纳入法治化轨道,通过法律来减轻农民负担,禁止乱集资、乱罚款、乱摊派。三是未能制定一系列规范、保护西部农民外出务工、合理流动的法律法规。因而难以保证农村剩余劳动力有序、合理的流动、分配,保护外出务工农民的利益,依法解决农民务工期间的各类纠纷。四是村民自治法律制度缺乏配套、完善和有效运作,未把基层政府的行为纳入法治化轨道。1988年试行的《村民委员会组织法》侧重于规范村民自治的组织建设,且较为原则,而村民自治作为动态的过程,还需有相应的程序法及各级政府的法规制度予以配套。加上西部地区的基层政府在实行村民自治后有感大权旁落,仍倾向于对乡村实行超强的行政控制,把村委会作为其延伸机构、派出机构和下级组织,直接对村委会发号施令,特别是干预、操纵村委会的选举活动,这急需把基层政府行为限定在法律范围内。五是西部农村的计划生育工作存在较大法治盲区。全国统一的计划生育立法仍是空白。尽管西部各地有地方法规、规章,但一些计划生育干部在执法过程中的有法不依、侵犯公民人身权、财产权、住宅权的现象时有发生。六是西部农民法律意识的滞后。由于国家对农地使用权多用政策调整,缺少操作性极强的法律制度的支持,导致农民通过契约转让土地使用权进行资源组合受到限制,使农民于最有感情之土地缺少对法律的利益感受。另外,家庭的分散经营、社会对农业技术供应不到位、农民对土地的利用固守传统种植农业的思维模式、很多农村因地缘不佳缺少城市市场的有力支持等,都导致土地产出有限,农民很难从土地获得较大利益。有限的利益使农民对土地产出的市场交易行为大部分是在同一社区内用简单交易方式完成的,从而他们的经济行为预期和利益预算依靠传统伦理和乡土规范即可,自认无须借助法律这种制度资源。家庭联产承包责任制解放的大批劳动力,一部分涌进城市成为“民工”,一部分则涌进了乡镇企业,但他们的户籍依然在农村。于是农民工的经济要求只是获取工资这么简单,没有城市人诸如住房、医疗、保险、养老、福利等一系列复杂的经济要求,和雇主之间的经济关系单一。这种简单的经济要求和单一的经济关系同样使法律很少成为农民进行经济行为预期所依赖的制度资源{4}。当一种权利无法给人带来可以预期的利益,行为主体对投入的顾虑和对法律的失望也就可想而知。
  2.西部农村经济的滞后。我国的现代工业并没有通过其技术进步来改革和武装农业,现代工业也没能带动农村地区发展成一个开放的经济体系,传统的生产方式与消费习惯依然被保留,封闭性又使农民被紧紧地束缚在土地上,导致中国的城乡差距至少在15年以上的断层,农村居民的恩格尔系数居高不下,1985年为57.7%,1997年只降到55.1%,1998年农村居民的消费对GDP的贡献率仅为33.1%。不仅如此,我国还存在东、西部区域农村的不平衡性。1992年全国农村社会总产值为25386亿元,其中东部占56.3%,西部仅占11.5%。1993年东部地区占62.1%,西部仅占8.1%,东部是西部的7.8倍。到1996年东、西部的差距竟达8倍。西部人口占全国22%,但集贸市场的成交额仅占全国的 12.4%,生产资料市场仅占全国的9.8%,1997年西部地区的生产资料市场成交额为549.5亿元,而同期的江苏省为666亿元,浙江省为605亿元,山东省为592亿元,也即西部十省区生产资料市场成交额还不如这三省中的任一省。从农民人均纯收入看,1994年东部地区是2225元(上海高达3437元),而西部则不足1000元,贵州、甘肃分别只有787元、724元。从乡镇企业发展看,1978年一1991年乡镇企业工业总产值占农村总产值的比重,沿海地区为69.6%,而西部只有28.5%,年均增长东
果然是京城土著
  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(美)伯尔曼.法律与革命(M).贺卫方等译,北京:中国大百科全书,1993.13.

{2}亚里士多德.政治学(M).北京:中国政法大学出版社,1994.

{3}杨荣新.论农村市场的基本消费格局极其进一步发展.求索,2000,(1).

{4}王海涛,中国农民法律意识现状探讨(J).政法论坛.2000.(2).

{5}中国农村经济年鉴(M)北京:中国统计出版社,1994.

{6}郭峰.西部农业发展的问题与出路(J).探索,2001,(2).

{7}(英)哈耶克.自由秩序原理(M).邓正来译,北京:三联书店,1997.

{8}严存生.关于中国法治问题的探讨(J).法学,1999,(2)

{9}舒尔茨.论人力资本投资(M).北京:北京经济学院出版社,1990.44.

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