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【期刊名称】 《法学杂志》
社会保障立法模式探析
【英文标题】 Analysis of the Legislation Pattern of Social Security
【作者】 余卫明【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 社会保障行政法律制度【中文关键词】 社会保障 社会保障法 立法模式
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 37
【摘要】

我国社会保障立法近期宜采用分散立法模式,做到成熟一个制定一个,不应贪大求全;社会保障立法应尽量以正式法律的形式出现,以显示其规范性和权威性;社会保障立法应改变过去宜粗不宜细的立法思路。其规范要尽可能详细,便于适用。

【全文】法宝引证码CLI.A.19742    

一、社会保障立法在近期宜采用分散立法模式

现代国外社会保障立法至今已有100多年的历史,从其立法模式来看,大致可分为两种:一种是以德国、英国为代表的分散立法模式,一种是以美国为代表的综合立法模式。[1]

现代社会保障制度起源于德国。19世纪下半叶,德国在俾斯麦执政时,为了缓和社会矛盾,解决社会问题,决定推行社会保障制度,相继制定了《疾病保险法》(1883年)、《工伤保险法》(1884年)、《养老和残废保险法》(1889年)等三部法律。通过这些立法,现代社会保障制度就在德国得以确立。英国是最早实行全民性社会保障制度的国家。1942年,英国学者贝弗里奇勋爵受政府委托,起草了题为《社会保障和有关服务》的报告,英国国会在贝弗里奇报告的基础上,先后制定了《家庭津贴法》(1942年)、《国民保险法》(1946年)、《国民保健事业法》(1946年)、《国民工伤保险法》(1946年)、《国民救济法》(1947年),并于次年全面生效。

从德国、英国的立法模式看,它们并未制定出统一的、综合性的社会保障法典,而是按照社会保障的各项不同内容分别制定出不同的法律。其特点是多部社会保障法律并存,相互之间不存在任何隶属关系。这种立法模式的优点在于灵活性大,当社会保障的内容尚未完全确定,而社会又迫切需要法律对某些社会保障内容进行规范时,可在立法上迅速作出反应,以满足社会的需要。当社会情况发生变化,某一方面的法律不能适应变化了的形势时,又可及时对该法律进行修改,以使之适应社会的需求。这种立法模式的缺点是由于没有一部总揽社会保障制度全局的基本法,故容易导致社会保障各法律之间的矛盾和冲突。

美国是综合立法模式的典型代表。1935年,根据罗斯福总统的建议,美国国会制定了历史上有名的《社会保障法》。该法是世界上第一部对社会保障进行全面系统规范的法律,其内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四个方面。其中社会保险包括失业保险、老年保险、伤残保险;公共补助包括老年人补助、盲人补助、丧失劳动能力者补助、未成年人家庭补助、根据《社会保障法》,独树一帜的美国社会保障制度就得以全面、系统地建立起来。

就我国的社会保障立法情况来看,一开始并没有一个很明确的思路。建国初期的社会保障立法主要是1951年2月政务院制定的《劳动保险条例》,该《条例》对职工的养老、医疗、伤残、生育、失业、死亡等待遇均作了较全面的规定。此外,我国在社会救助、社会福利、社会优抚等方面也先后制定了一系列的法规和规章,如《军人抚恤优待条例》(1988年)、《残疾人保障法爱法律,有未来》(1990年)、《企业职工生育保险试行办法》(1994年)、《农村五保供养工作条例》(1994年)、《企业职工工伤保险试行办法》(1996年)、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年)、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(1998年)、《失业保险条例》(1999年)、《城市居民最低生活保障条例》(1999年)等。

综观我国1949年以来的社会保障立法,远未形成一个完整的体系。那么,我国下一步应选择什么样的立法模式,构建什么样的立法体系,就值得认真研究了。笔者认为,借鉴国外社会保障立法的经验,并结合我国的实际情况,在近期内宜采用分散立法模式,其理由有二:一是就我国目前社会保障发展的情况看,社会保障制度的建立仍处于探索过程之中,许多方面还远未成熟,进行集中立法或日制定统一的社会保障法的条件还不具备,而社会保障制度的建立又迫切需要相应的法律来加以规范,因此,采用分散立法的方式,根据社会保障事业发展的需要,有计划、有步骤地制定社会保障的单行法律乃是一种可行的选择。二是从我国已有社会保障立法的情况来看,以前一直都是采用分散立法的模式,就社会保障的某一方面制定相应的法律、行政法规或行政规章,在这方面,我们已有了相当的基础并积累了许多经验。在此情形下,我们只能根据社会保障事业发展的轻重缓急,来开展社会保障立法工作,做到成熟一个制定一个。

当然,采用分散立法的方式只是社会保障立法的近期选择,并非社会保障立法的理想模式。理想的社会保障立法模式应是以社会保障法为龙头,以社会保障法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法为主干的一个有机联系的统一整体。随着我国经济体制改革的逐步到位,社会保障制度的逐步完善,以及社会保障立法经验的日益丰富,我国在条件成熟时,可进行社会保障法的法典编纂工作,以使我国的社会保障法的体系得以完备,功能得以充分发挥。

二、社会保障立法应尽可能采用正式法律的形式

这里所称的“法律”,是就其狭义而言的,专指国家立法机关即全国人大及其常务委员会制定的规范性文件。

我国目前的社会保障立法,虽然数量庞大(中央的、地方的估计多达数百件),但都是以行政法规(如《失业保障条例》)、行政规章(如《企业职工生育保险试行办法》)、地方法规(如《海南经济特区从业人员


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