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【期刊名称】 《人民检察》
双重属性平衡下的检委会改革
【作者】 李领臣【作者单位】 安徽省人民检察院
【分类】 检察院【中文关键词】 司法属性;行政属性;检委会改革
【文章编码】 1004-4043(2015)-12(下)-0034-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 24
【页码】 34
【摘要】 检委会既具有司法属性也具有行政属性,但是实践中,检委会应有的行政属性被否定、应予彰显的司法属性被弱化。为此,检委会改革的基本方向应是,在司法属性和行政属性的平衡下推动检委会改革,减少检委会的行政色彩,但不否定检委会应有的行政属性,检委会的司法属性应予彰显,但也要注意其合理的边界。
【全文】法宝引证码CLI.A.1219418    
  当前,检委会工作逐步走向制度化、规范化,理论研究也日益繁荣且逐渐深入,但是相关研究的关注点仍多停留在问题的表面,止步于现象分析。笔者拟从应然与实然两个层面来梳理检委会的司法属性和行政属性,论证检委会改革的基本方向。
  一、检委会属性的应然考察
  检察机关是国家司法机关的一个重要组成部分,对案件的处理具有一定的审查判断职能。检委会是检察机关的最高业务决策机构,是独立的办案主体,当然具有司法属性,此为共识。然而,对于检委会是否有行政属性,需要认真对待。有观点认为,检委会在组成、运行程序、职能范围等方面行政化色彩过于浓厚,导致实践中出现了不少问题,改造检委会运行机制的重点应放在去行政化上,使其运行的全过程符合司法决策的客观规律,实现议事和议案水平的不断提高。[1]笔者认为,检委会的行政属性不容否认,不能因为当前检委会的行政色彩过于浓厚,强调需要增加检委会的司法属性,而去否定或漠视检委会应有的行政属性。
  (一)检察机关的领导体制决定了检委会具有行政属性
  检察机关的领导体制,表现在检察机关内部,主要是指实行检察长统一领导与检委会集体领导相结合的领导体制。检察长是检察机关的首长,对检察机关的工作享有组织领导权、决定权、任免权、提请任免权、代表权等权力,有全面的领导责任。检委会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和重大事项。从历史的角度考察,检委会的决策机制经历了从检察长一长制向民主集中制推演的历史过程,但是检察长仍然拥有特殊的权力。检委会只有在检察长的主持下,才能对检察工作中的重大案件和重大问题讨论决定。检察长因故不能出席检委会,只有在检察长委托一名副检察长主持后,检委会才能召开。委员意见分歧较大的,检察长可以决定不交付表决,另行审议。检察长不同意多数检委会委员的意见,可不做决定而报请上级院和本级人大常委会决定。检察长不同意委托的副检察长主持的检委会审议决定,不能付诸执行。检委会决策体制的演变过程,是检委会司法属性逐渐增强的过程,但是,检察长负责制是行政首长负责制的体现,而检委会又在检察长主持下进行,且检察长拥有特殊的权力,决定了检委会必然具有一定的行政属性。
  (二)检察权和检察机关的性质决定了检委会具有行政属性
  就检察权的内容而言,无论是侦查权还是公诉权等,都含有一定的行政权属性。同样,“检察机关生于司法而无往不在行政之中”[2],无论将检察机关归于何种性质,还是简单地界定为法律监督机关,检察机关都具有一定的行政属性。检察权的性质,揭示检察机关区别其他社会活动主体的根本特性,决定检察机关的法律地位、职权范围与活动方式,反映检察机关的社会功能。检委会是检察机关的业务决策机构,行使着检察权,故检察权的行政属性势必导致检委会也具有一定的行政属性。
  (三)重大事项的审议决定了检委会具有行政属性
  检委会审议议题主要分为两个方面:一是审议重大案件;二是审议重大事项。如果说讨论决定重大案件属于具体案件事实认定和法律适用的过程,讨论决定重大事项则可归结为一种检察政策、刑事政策的制定和实施以及具体检察工作的抽象总结,更多体现了检察一体的行政化管理要求,[3]势必会呈现出较多的行政属性。如重大问题中包括“贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题”“重大专项工作和重大业务工作部署”,当审议这些问题的时候,更多地强调委员们的具体修改建议和意见的提出而不是同意与否的表决。
  二、检委会属性的实证考察
  在确定检委会改革的基本方向时,必须明确实然与应然是否存在反差以及存在何种反差,为确定改革方向奠定基础。通过对检委会运作的实证考察,可以明确检委会当前存在应有的行政属性被否定、应予彰显的司法属性被弱化的问题。
  (一)职权范围被不当缩小,应有的行政属性难以彰显
  现行法律对检委会的职权范围比较明确,然而,检察机关中还存在多个与检委会并存的决策机构,如党组会、检察长办公会、院务会等,且这些决策机构的决策权在本机关内部也具有终极效力。从实际运作来看,检委会与党组会、检察长办公会等相互间的地位、作用、职能定位尚不十分清楚,不同程度地存在交叉混淆、相互替代的现象,导致检委会自身属性难以彰显。重大案件和重大事项都是检委会审议的议题,此为检委会业务决策的当然内容,但是实践中,多数检察机关尤其是基层检察机关的检委会在履行其职能时往往只讨论重大案件,而重大事项基本是空白,存在着“重议案轻议事”的倾向,有的院检委会甚至事实上放弃了对检察工作有宏观指导作用和在检察工作中带有根本性、全局性重大问题的讨论决定职能,将原本应由检委会审议的重大事项交由党组会和检察长办公会来审议,导致法律文本规定的二元议题在实践中沦为单一议题,使检委会应有的行政属性难以显现,减损了检委会的作用和权威。
  (二)检委会委员司法专业化不足,检委会司法属性彰显不够
  人民检察院组织法和《人民检察院检察委员会组织条例》对检委会的组成以及委员任职条件有较为详细的规定,但是实践中,对检委会的司法属性重视不够,对委员的司法专业化重视不够,委员的构成模式和选任程序不尽科学合理,导致委员的司法专业化不足,影响到检委会的议决质量和效率。
  第一,委员选任偏重行政资历。委员任职没有特别的学历和专业知识要求,导致一些委员不具备履行职责所需要的能力和专业素质。委员的非专业化、法律信仰的淡漠、法律思维的缺乏和法律知识的不足,减损了排除外部干预的能力,容易使案件的处理更多地演变为满足现实需求的过程,而非法律适用的过程。
  第二,非业务机构的负责人担任委员较多。实践中,除了检察长和副检察长当然为检委会委员之外,其他院领导只要具有司法资格,一般也被任命为检委会委员。另外,综合部门的负责人也有很多被任命为检委会委员,导致检委会委员的总体结构不合理,司法专业化不足,难以有效审议重大疑难复杂案件。
  第三,专职委员不专。专职委员的设置意在改善检委会组成结构,强化检委会的规范化、专业化,提高检委会的决策水平和议事质量。为此,专职委员应当从具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官中选任。然而,实践中有的地方把专职委员简单理解为解决职级问题的途径,导致专委不专:一是业务不专业。把非业务骨干但资格较老的同志任命为专职委员,作为退休前的待遇,或是将年轻的综合部门机构负责人任命为专职委员,以便为下一步提拔做铺垫。二是工作不专一。将中层干部任命为专职委员后,考虑到专委地位虚化,故又保留内设机构负责人头衔,身兼两职,导致没有精力从专委工作。
 

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