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【期刊名称】 《人民检察》
深化完善人民监督员制度建设的思考
【作者】 徐胜平【作者单位】 江西省南昌市人民检察院{检察长}
【分类】 检察院【中文关键词】 人民监督员;选任程序;改革方案
【文章编码】 1004-4043(2015)-12(下)-0012-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 24
【页码】 12
【摘要】 人民监督员制度既有利于破除外界对检察机关缺乏监督的质疑,又顺应了公民参与司法活动的司法民主潮流。在人民监督员制度的运行中,对人民监督员制度的认识,人民监督员的选任、管理以及权力行使过程需要进一步深化改革和予以完善。应统一对人民监督员制度的认识,改革完善人民监督员选任管理机构,为人民监督员选任管理提供足够的经费,完善和保障人民监督员监督权的行使。
【全文】法宝引证码CLI.A.1219424    
  “谁来监督监督者”一直是检察机关难以回避的外界质疑,也正是基于此,在现有体制框架内,人民监督员制度既契合了人民主权的宪政理念,继承了党依靠群众的光荣传统,又顺应了公民参与司法活动的司法民主潮流。近年来,最高检为人民监督员制度改革完善作出了积极的努力,进一步提升了人民监督员制度的运行效率。但是,通过对N市检察机关人民监督员工作实际调研,结合目前最高检出台的相关改革方案,笔者认为,关于人民监督员选任、管理以及监督权行使方面的改革举措还存在需要进一步深化和完善的地方。
  一、N市检察机关人民监督员工作概况
  (一)人民监督员的基本情况
  N市检察机关共聘请了17名人民监督员。其中,从工作单位看,来自党委、人大、政府、政协部门的有13人,事业单位2人,社区、村组织2人;从政治面貌看,党员14人,民主党派3人;从学历看,研究生3人,本科8人,大专5人,其他1人;从报名方式看,单位推荐14人,个人报名3人。
  (二)监督案件的基本情况
  2011年至2014年底,N市检察机关共有60件案件提交人民监督员监督。从案件监督类型看,全部属于拟撤销案件和拟不起诉案件,其中9件拟撤销案件、51件拟不起诉案件,而对《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中规定的另外五种情形的监督件数为零;从监督结果看,人民监督员同意检察机关决定的有55件,不同意检察机关决定的5件,其中不同意的意见均未被检察机关采纳。
  (三)开展其他监督活动的情况
  建立了人民监督员与各业务处室对接制度,具体参与控申、民行等工作听证会、答复会5次,参与公诉等部门案件讨论3次,列席N市重大检察工作会议4次。
  二、N市检察机关人民监督员制度运行中存在的问题
  (一)对人民监督员制度缺乏足够的认识
  一方面体现在普通民众甚至律师,对人民监督员制度并不是很了解,这在客观上使得人民监督员制度的贯彻落实大打折扣。另一方面,检察机关内部还有部分干警对人民监督员制度不清楚、不了解,仍有个别基层院在对自侦案件作“拟撤销”或“拟不起诉”时,未先经过人民监督员监督评议这一必经程序,而直接提交检委会讨论;同时,部分人民监督员也存在不正确的认识,有的认为评议时谈与不谈一个样,不愿意过多发表意见或坚持自己的看法,有的则以工作繁忙为由,不愿花费时间。
  (二)人民监督员选任与管理存在的问题
  一是选任机构不独立,人民监督员数量偏少。N市院办公室内设人民监督员办公室,负责人民监督员选任、组织案件评审及日常联络等职能。从N市人口数量和办案规模来看人民监督员数量偏低。
  二是人民监督员报名形式主要依赖单位推荐。组织报名时,N市院人民监督员办公室及时向社会公告了选任人民监督员的相关事项,但是效果并不明显,报名人数较少。
  三是人民监督员来源单一。来自党委、人大、政府、政协四大部门占多数,全部是共产党员和民主党派人士。
  四是对人民监督员管理困难。“人民监督员办公室”可以提供平台供人民监督员进行日常联络和相关活动。但是,该办公室对人民监督员不具备管理职能,对于人民监督员没有按照规定履行监督员义务的无法监督。
  五是缺乏独立的经费保障。在N市,人民监督员每评审一起案件可以获得200元现金补助,全部从市检察院经费支出。
  (三)人民监督员监督权行使过程中存在一定问题
  一是启动监督程序单一。“由检察机关主动启动”在实践中已严格依照规定进行,但是“由人民监督员要求启动”在实践中还没有出现。二是“随机抽选”无法有效落实。实践中许多监督员由于各种原因,在案件监督时会出现无法参加的情况,再加上监督员数量不多,在需要同时对多个案件进行监督时,则形成案件是哪个县区院的,由来自哪个县区的人民监督员主持,其他人员自主选择参加的现象。三是对否定性监督意见采纳率低。
  三、深化完善人民监督员选任管理以及监督权行使的建议
  为对现有人民监督员制度进行改革和完善,最高检、司法部于2015年3月7日向全国检察系统与司法行政机关印发了《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》对人民监督员的选任、管理、监督案件范围、监督程序等进行了很大程度的革新,但实践操作中还存在一些问题。笔者拟结合实证分析,主要围绕《方案》,提出进一步改革和完善人民监督员选任与管理以及监督权行使的建议。
  (一)统一对人民监督员制度的认识
  一是明确人民监督员制度的性质。应当对人民监督员的制度性质进行明确阐述,从而消除认识上的纷争、工作开展上的态度不一及实践效果的不平衡。
  二是加强人民监督员制度的宣传,提高认识。切实提高检察机关相关业务部门及干警的意识,主动将涉及人民监督员制度有关工作纳入到本部门工作全局考虑,自行做好对接。积极引导人民监督员,帮助消除其顾虑,鼓励其大胆监督,提出合法、规范的评议意见。另外,还需要让更多的群众了解和参与到其中,切实发挥出人民监督员制度的设立价值和意义。
  (二)改革完善人民监督员选任管理机构与经费
  一是建立独立的人民监督员选任与管理机构,并明确其性质。按照《方案》规定,人民监督员的选任从检察机关剥离,由司法行政部门负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作。但是《方案》没有明确人民监督员选任管理机构的性质,也没有明确省级和设区市级司法行政机关的关系。对此,笔者认为,应当明确人民监督员选任管理机构仅仅为事务性机构,对于人民监督员在个案中如何行使监督权不得进行干预。同时,还应当明确省级和设区市级司法行政机关的人民监督员选任管理机构应当是指导与被指导的关系,而不是领导与被领导的关系。
  需要注意的是,由于人民监督员选任管理机构为事务性机构,司法行政部门不宜直接参与人民监督员的选任。司法行政部门如果可以直接确定人民监督员选任,再加上管理功能,容易导致权力过于集中,从长远来看,存在干预人民监督员对个案监督的风险。因此,对于人民监督员的具体选任,建议成立临时机构“人民监督员选任委员会”,司法行政部门则为选任工作办公室,负责筹备和联络工作。“人民监督员选任委员会”由选任工作办公室委托人大、政协、司法、检察等部门派出合适人选组成,每名委员享有平等的投票权,以决定由谁当选人民监督员。
  二是规定选任管理人民监督员的工作经费,以及人民监督员参与案件监督的经费补助应纳入司法行政业务经费预算。因为,既然已建立了独立于检察机关的选任管理机构,原来依附于“被监督者”的经费保障也应当独立开来,才不会引起对人民监督员监督公正性的质疑。
  (三)规范人民监督

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