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【期刊名称】 《人民检察》
论深化检察体制改革中的检委会制度
【作者】 吕天奇曾杰
【作者单位】 四川省人民检察院法律政策研究室{主任,全国检察业务专家}四川省人民检察院
【分类】 检察院【期刊年份】 2015年
【期号】 21【页码】 56
【全文】法宝引证码CLI.A.1219363    
  新一轮司法体制改革已拉开大幕,完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,每一项改革内容都触及体制改革深层次问题。与此同时,实践中认为改革之后检委会作用将有所削弱的声音时有出现。在全面推进依法治国、深化检察体制改革的当下,客观判断检委会制度所面临的困境和机遇已成为迫切的课题。
  一、检委会制度改革是深化检察体制改革历程的缩影
  十五大以来的检察体制改革开启了我国检察制度建立以来飞跃发展的新时期,而在每一轮检察体制改革中,检委会制度改革均是其重要内容。1999年最高检推出的六项检察改革内容之一就是检委会改革,其内容包括:“为提高检委会工作质量和效率,检委会可以不受行政职务限制设立专职委员。地级以上检察院检委会要确定专门办事机构,对提交检委会讨论的事项和案件提出正确适用法律的意见。”2000年1月,最高检通过了《检察改革三年实施意见》,其中规定:“加强和改进检委会工作。改善和优化检委会结构,按照一定比例选拔政治强、业务精、议事水平高的资深检察官和优秀检察官担任专职检委会委员。”2005年8月,最高检下发《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,要求“进一步深化检察委员会制度和工作机制的改革,规范议事程序,加大决策事项的督办力度,适时修改检察委员会组织条例,提高检察委员会议事质量和效率。”2009年2月,最高检制定下发《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009—2012年工作规划》,要求:深化检察委员会制度改革。规范人民检察院检察委员会的职责和管理工作,改善检察委员会组成人员的专业知识结构,明确专职委员的选任条件和职责。完善检察委员会议事规则,加强检察委员会办事机构建设,进一步提高检察委员会决策的质量和效率。经过十多年的改革历程,检委会制度呈现出以下局面:
  一是检委会工作机制和规范体系基本形成。工作制度体系的规范和完备是深化检察改革十多年来检委会制度改革最显著的成果。2008年,最高检对1980年制定的仅有八个条款的《人民检察院检察委员会组织条例》进行了修订,条文数量增加至十八条,进一步明确了检委会的议事范围;增加规定了议案的提起、讨论、表决、决定、复议等程序;明确了检委会委员的任职资格、任免、职责和义务;原则规定了检委会专职委员的设置;明确规定了检委会召开和作出决定的人数要求,进一步完善了贯彻民主集中制的工作机制;增加规定了例会制、列席制、回避制等制度;规定了检委会办事机构的设置原则及其工作职责等。[1]随后,最高检又相继出台了《检察委员会议事和工作规则》《检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》《检察委员会议题标准》,从人员选任、议事规则、议题范围、开会程序、列席会议等诸多方面对检委会的组成和运行作出了明确规定,使检委会主要工作环节都有章可循,形成了较为完备的制度体系。
  二是检委会制度改革影响了刑事诉讼规则修改。实践中对检委会办案量过大、效率低、有碍司法独立的质疑一直存在,检委会制度改革也致力于改变这些弊端。2013年修改后《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》将存疑不起诉案件、相对不起诉案件、认为应撤销不起诉决定提起公诉的申诉复查案件、对生效判决裁定的抗诉案件这几类以往必须由检委会决定的案件修改为“可以”由检委会审议决定。由此,检委会决定案件的范围变得更原则,以尊重各级检察院根据案件重大与否、疑难与否的实际情况决定是否由检委会决定的自由裁量权,其最终目的乃是减少仅为“过程序”而提交检委会决定案件的数量,从而提高办案效率。
  三是制约检委会发展的疑难问题仍然存在。早在上个世纪90年代就有研究文章指出检委会存在“委员设置不合理”[2]“工作范围不明确”[3]等问题,但直到目前这些问题仍不同程度存在。检委会职权范围不明确、委员选任行政化、工作开展不平衡等问题成为制约检委会工作发展的老问题。最高检《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)请你喝茶》在2015年修订之前提出将规范和明确检委会工作职责,明确委员任职条件等作为下一步推进检委会专业化建设的改革内容。
  二、检委会制度困境是检察体制改革难点的投影
  从十五大提出“推进司法改革”到十六大提出“推进司法体制改革”,再到十七大提出“深化司法体制改革”的十五年里,我国检察体制改革基本处于建立健全检察工作机制,兼涉改革检察体制某些内容的阶段。回顾中国检察体制改革历程,主要表现为最高人民检察院在现行体制框架内实现的增量改革。[4]而此期间的检委会制度改革也具有同样的特征,经过十多年的改革历程,检委会工作机制规范化已完成,但在实践中,检委会制度仍然存在职能作用不清、议事范围不明、行政化色彩浓厚、责任不明确等问题。若将检委会制度放到整个检察制度中去观察,问题产生的根源则更为清晰。
  (一)检察机关内部权力配置不清导致检委会发展不平衡
  长期以来,检察机关内部是以行政管理模式运转,案件办理以审批形式开展,承办人员办理案件须经过办案组长、部门负责人、分管副检察长乃至检察长、检委会多个审批环节。在这种下级服从上级的行政管理模式中,普通检察人员实际享有的决定权很少,权力配置通常向行政级别较高的检察人员倾斜,最终决定权往往归结到部门负责人、分管副检察长、检察长。而检委会、检察长、分管副检察长、部门负责人,这些检察机关内部的各个层级各自应承担的责任义务、权责边界及相互关系在制度规范和实践运行中均较为含混。这种不清晰致使检察权的内部运行情况较大程度取决于各个层级管理者的工作习惯及管理风格,甚至取决于相关主体个人的行为偏好和习惯。[5]具体到个案中则可能出现以下问题:一是案件最终由谁决定说不清,可能是部门负责人的意见、可能顺从于分管副检察长或者检察长的意见。二是案件是否由检委会决定不确定。有的检察院部门负责人或院领导出于各种原因,将大量案件提交检委会讨论,使检委会成了案件第二承办人。而有的检察院分管副检察长或检察长则表现强势,不将案件提交检委会审议。但无论哪种情形,在目前权力配置模式下均无不可,办案内部权责没有制度可控,而是因人而异,检委会工作开展也取决于检察长的认识甚至是分管副检察长的认识,因此各地检委会工作量差别很大。根据笔者在S省开展的2013年至2014年6月基层检察院检委会审议议题情况的调研来看,各地检察院检委会工作量相差巨大,案多会少、案少会多的情况同时存在,有的基层院一年刑事案件起诉量1000件以上,检委会审议案件10件左右;而有的基层院一年刑事案件起诉量100件左右,而检委会审议案件就达70件。
  (二)检察院内部管理行政化决定了检委会委员选任的行政化
  长期以来,检察官队伍基本上按照公务员行政序列模式管理,履行检察职能与行政职能的待遇不分,内部不同性质、不同种类的工作岗位并无区别,人员晋升单一采用行政职级评价,致使检察队伍中普遍存在以官职有无和行政职级高低为标准评价检察人员成功与否的现象,“使部分检察人员产生了过于追求行政职级、在检察活动中盲目从上的心理倾向”,[6]影响了检察队伍专业能力发展。为了获得晋升,解决行政职级待遇,业务骨干会因提拔到非业务部门领导岗位而不再从事检察业务活动,而在综合管理岗位上提拔上来的人员也可能从事业务管理工作。在检察队伍内部管理司法属性、专业属性不足,行政职级成为衡量标尺的前提下,作为业务决策机构的检委会在人员选任上的行政色彩几乎无法避免,甚至表现出各地委员选任难有统一尺度。
  三、检委会制度发展依靠检察体制改革提供的机遇
  本轮司法改革提出的完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项改革,是要着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。而正如前文所述,检委会的制度困境正是根源于检察制度本身面临的难题,当下正是检察体制改革啃硬骨头的时候,若检察体制改革任务顺利完成,自然有利于破解检委会制度瓶颈,使其真正走上专业化、规范化道路。
  (一)完善办案责任制有利于科学界定检委会职权范围
  作为本轮深化司法体制改革核心的办案责任制改革实际上是对检察权内部运行进行优化配置,建立起权责统一、权责明晰、权力制约的检察权运行机制,通过加强检察官的权力和责任、突出检察官的主体地位,取消内设机构审批职能,从而确立符合检察权运行规律的体制以确保检察权公正行使。目前的改革路径主要是通过对检察机关内设机构合理调整以实现检察权内部配置的优化,通过明确权责以实现各层级权限划分,这样的改革路径均有助于厘清检委会职权范围。
  1.优化检察权内部配置有利于界分检委会与党组会、检察长办公会权限。与法院行使的审判权具有单一属性不同,检察制度中检察院行使的检察权是具有复合属性的,对检察权复合属性的合理分解涉及检察机关内设机构的调整问题。如何分解检察权,理论界一直有不同观点:有分为检察侦查权、公诉权和

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