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【期刊名称】 《人民检察》
惩治恐怖活动犯罪立法现状与完善建议
【作者】 杨新红【作者单位】 新疆大学法学院
【分类】 刑法分则【中文关键词】 恐怖活动犯罪;立法现状;法律完善
【文章编码】 1004-4043(2015)-12(下)-0016-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 24
【页码】 16
【摘要】 当前,我国惩治恐怖活动犯罪存在立法形式较为分散,认定标准不够清晰等问题。刑事程序法方面,侦查措施与手段的运用难以胜任严惩恐怖活动犯罪的需要,对于反恐公安司法工作人员与特殊证人的保护等问题存在立法缺位。在宗教事务管理、信息安全以及金融等非刑事法领域也存在种种立法不足与缺陷。应在推动制定《反恐怖主义法》的同时,实现刑事法律与非刑事法律规范的完善,以有效适应反恐战略的需要。
【全文】法宝引证码CLI.A.1219420    
  恐怖活动犯罪不仅给国家和群众造成巨大的财产损失和人身伤亡,而且对国家发展构成了巨大的安全威胁。严厉打击恐怖活动犯罪,需要认真梳理现行法律和政策的科学性、完备性和有效性,完善相应的法律制度,切实提高打击的精准性。这既是依法治国的内在要求,更是当前反恐战略和战术的迫切需要。
  一、我国惩治恐怖活动犯罪的立法现状与不足
  (一)刑事领域法律规范的现状及不足
  1.刑事实体法层面。我国刑法经过数次修订,不断加大对恐怖活动犯罪的惩治力度,尤以《刑法修正案(九)》修订最为突出。《刑法修正案(九)》通过增设恐怖活动犯罪罪名、增设财产刑等方式对于严惩恐怖活动犯罪、防控暴力恐怖事件起到积极作用。但综合来看,现行刑事立法尚有不足之处,立法形式较为分散,认定标准不够清晰。目前反恐内容多规定在危害公共安全罪一章,其他的则散见于刑法分则各章中。对于恐怖活动犯罪的罪状描述简单,对“恐怖组织”“恐怖活动”“恐怖主义犯罪”等概念未作出清晰界定,这会导致实践中将恐怖活动犯罪以普通罪名所取代,不仅会造成适用罪名的混乱与刑罚失衡,也可能会遮蔽恐怖行为的本质,使社会公众对于恐怖活动的认识处于较低水平,不利于打击和防范。
  2.刑事程序法层面。2012年刑事诉讼法修改,增加了针对惩治恐怖犯罪的程序性保障,将恐怖活动案件划由中级人民法院管辖。修改后刑诉法第三十七条第三款对律师会见恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人进行了程序性限制,第六十二条将恐怖活动犯罪案件中的证人、鉴定人、被害人纳入证人保护的范围。在强制措施的适用上,修改后刑诉法第六十二条、第七十三条、第八十三条第二款采取了比普通刑事案件犯罪嫌疑人、被告人更严格的限制性规定。根据修改后刑诉法第一百四十八条、第二百八十条之规定,恐怖活动犯罪案件是能够适用技术侦查措施的主要对象,也可以对该犯罪当事人采取特殊违法所得没收程序。由此可以看出,我国已初步形成了惩治恐怖活动犯罪的特别程序。刑诉法中多次出现“恐怖活动案件”“恐怖活动犯罪”等概念,增加了针对恐怖活动犯罪的具体规定。对于恐怖活动犯罪的管辖,案件辩护律师的权利和义务,对案件证人的保护,监视居住和逮捕等强制措施的适用,技术侦查措施的采取以及违法所得的没收等都作出了与普通刑事犯罪不同的、更为严格的特殊性规定,这有助于对恐怖活动犯罪案件的侦查和审理,也有助于准确及时地打击恐怖活动犯罪。但由于法条规定较为原则和粗疏,这些规定在实践中的运行并非畅通无阻,主要体现在以下两个方面:其一,侦查措施与手段的运用难以胜任严惩恐怖活动犯罪的需要。基于恐怖活动犯罪对国家和社会秩序极其严重的危害性,以安全为首要考虑也成为大多数国家的共识。例如,对犯罪嫌疑人、被告人的权利进行必要限制,羁押期限长于普通刑事案件的当事人等。然而,现行刑事诉讼法对此并未作出明确规定,拘留、逮捕程序及羁押期限与普通刑事案件没有区别。其二,对于反恐公安司法工作人员与特殊证人的保护等问题存在立法缺位。恐怖活动犯罪组织及其成员对于证人及司法工作人员的安全都极具威胁。现行证人保护制度的范围较为有限且保护力度不足,难以涵盖反恐公安司法工作人员,这不利于打击恐怖活动犯罪。对于真诚悔过、危害不大,能积极提供线索、协助侦破案件的人员也应当实行特殊保护,对其从宽处理,以分化、瓦解恐怖组织。
  (二)非刑事领域法律规范的现状及不足
  1.宗教事务管理水平的高低对于社会稳定和国家安全有重要影响。非法宗教活动与极端宗教主义虽有不同,但二者之间联系紧密且容易转化。2004年,国务院制定宗教事务条例,以此为基础,全国各省、自治区、直辖市陆续出台了关于宗教事务的地方性法规或行政规章。以新疆为例,自治区人大常委会制定了《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》,自治区人民政府制定了《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规则》《新疆维吾尔自治区宗教教职人员管理暂行规定》《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》三个政府规章。
  从法律位阶看,国务院颁布的宗教事务条例属于行政法规,在效力层级上弱于法律。从具体内容看,现行规定和条例都较为原则,难以在实际工作中发挥有效作用。从地方立法看,新疆虽然有四部涉及宗教事务的规范性文件,但内容过于原则、简单,可操作性不强。对非法宗教活动、非法宗教出版物的概念未作界定,非法宗教活动与利用宗教进行犯罪活动之间界限不清,法律责任的规定不明确,使得实践操作中存在诸多困境。
  2.信息安全领域。2000年9月20日,国务院通过《互联网信息服务管理办法》,明确规定互联网信息服务的权利、义务与法律责任等问题。2000年12月28日,全国人大常务委员会通过《关于维护互联网安全的决定》,内容涵盖维护国家信息安全和国家政治安全,保障互联网运行安全和信息安全,促进中国互联网健康发展,维护国家安全和公共利益,保护个人、法人与其他组织合法权益等具体规定。
  互联网给人们带来高效、便捷的生活,同时也出现一些亟待解决的新问题。通过新媒体途径,利用互联网和手机发布有害信息,传播谣言煽动分裂国家或煽动民族仇恨,甚至通过网络策划、指挥、实施犯罪已经成为恐怖活动犯罪的发展趋势之一。《互联网信息服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》都将网络信息服务提供者作为规制对象,针对利用网络发布虚假信息、传播谣言、实施严重恐怖活动犯罪的行为难以取证的问题,将如何调取有效的电子数据证据作为打击利用网络、手机短信等新媒体从事恐怖活动犯罪的关键环节。但目前,电子证据调查制度尚未完全建立,且这些电子证据调查措施的规定大量分散于刑事诉讼法体系之外,法律效力不高,实际操作有一定困难,亟须完善。
  3.金融领域。切断恐怖犯罪的资金来源,是金融反恐的有效手段。自20世纪90年代至今,金融领域已经逐渐形成了一套反洗钱预防监控制度,为预防和打击恐怖活动发挥了一定的作用。洗钱法、《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》等对于预防和监控恐怖活动进行了制度性、程序性的规定。实践中,三股势力(即暴力恐怖势力、民族分裂主义和宗教极端势力)及恐怖活动犯罪的资金来源主要有外部的资助和行为人自身的合法、非

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