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【期刊名称】 《西部法学评论》
“后税费时代”农村公共物品难题的法经济学和法社会学分析
【副标题】 以大型农用水利设施为个案
【英文标题】 Analysis on Economics of Law and Sociology of Law Facing to the Vacancv of Public Goods in Countryside in the“Post—Tax—Payment—Era”
【英文副标题】 Used the Large Agricultural Irrigation Works As the Case
【作者】 冯辉【作者单位】 中国人民大学
【分类】 法律经济学
【中文关键词】 税费改革;产权改革;农村公共物品;大型农用水利设施;法经济学;法社会学
【英文关键词】 reformation of tax payment;reformation of property;public goods of countryside;large agricultural works of irrigation;economics of law;sociology of law
【文章编码】 1007—788X(2008)02—0064—10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 64
【摘要】

税费改革和产权改革后的农村公共物品在运营上陷入困局,其根源在于改革在方向与规范、技术之间的脱节。这种脱节既反映在公共物品本身的运营系统内,还体现在更为复杂和深刻的制度背景之中。以“大制度理论”为背景,基于法经济学和法社会学的视角,大型农用水利设施的运营难题集中反映了当前家庭联产承包责任制的弊端和局限,凸显了当前农村自治在乡村组织动员能力建设和公共事务决策权分配这两个重大环节上的疏漏,并显示出当代农村改革在制度变迁上存在的缺陷和弊端。解决大型农用水利设施难题的具体方案应当遵循序列化、层次化的原则,有步骤、有重点地逐步推进。首先应建立中央和省级政府对大型农村水利设施的补贴制度,通过各级转移支付集中解决大型农用水利设施的历史负债,消化其巨大的沉淀成本,并在全体村民享有最终决策权的基础上,完善水利设施的产权改革,以及完善水费征收制度。其次应加强乡村直接民主制度、土地经营制度、乡村金融制度等宏观制度的建设和完善,并推动农村改革在制度变迁上走向科学与合理。

【英文摘要】

The public goods in countryside is in the plight of handling after the reformation of the tax payment and property right,it arrives from the disjointing between the direction of the reformation and its standard and technology.This kind of disjointing is not only lying in the handling system of the public goods,but also lying in the even complex and deep background of institution.If we take the“big systemtheory”as the background,and from the angle view of economics of law and sOCiology of law,the plight of handling the large agricultural irrigation works reflects its drawback of the current svstem of contracted household responsibility related to output. And the plight protrudes the current countryside autonomy is lack of two links,one is constructing ability of organizing,another is distributing the right of deciding the pulic affairs.And it reflects that there is drawback in the systemtransition of the current reformation of countryside.To solve the problem of handling the large agricultural irrigation works is to follow the principle of being in sequence adhere to the strict plan.First,subsidy system should be established from centre to local area to return their old loan and fully use their saved cost.Then。we should reform the property right of the irrigatory works and the system of the levying of the water—fee,based on the villager's last commondecision.Secondly,the systems of direct democracy,managing land and country finance should all be strengthened and perfected.All these things should be done to make the system—transition of country—reformation more scientific and reasonable.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109825    
  一、问题的界定与分析的进路
  农村税费改革自提出并实施以后,随着时间的发展和进程的深入,其对农村社会各个方面产生的影响也变得越来越复杂,越来越多元化。最初着眼于其对农民减负的切实功效,褒扬之声鹊起。但经过一段时期后,其带来的乡、村两级的财政实力锐减,以及因此导致的农村公共物品的提供及运营的困难,为越来越多的人所关注,比如教育、医疗保障、卫生防疫,还有最近成为热点的大型农用水利设施。由于目前很多对于这些问题的反思往往最后都不同程度地将其症结或原因与税费改革联系起来,因此在税费改革的实施方式、实质影响等的评价上出现了若干不同的声音。目前的主流观点自然是主张在坚持税费改革的基础上寻找新办法、解决新问题,但其给出的理由却不太充分、有力,特别是对于反对的一方提出的税费改革造成的农村公共物品的诸多困境,目前提出的对策很难令人满意。于是就有了“后税费时代”的农村公共物品难题之说。
  后税费时代的农村公共物品之难题究竟难在哪?主要是指与“前税费时代”,也就是税费改革实行之前相比,农村公共物品的提供和运营出现了新的情势和困难,这些困难有主体方面的,有机制方面的,也有制度方面的。比如说大型农村水利设施问题,在国家实行税费改革以前,农村的大型水利设施基本上都是由政府组织、农民出资出力兴建,其中国家财政补贴一小部分,绝大部分通过农民自筹,建成后由县或乡镇的水利部门负责管理。水利设施的日常运转来自于农民所交的水费。税费改革之前,所有资金来源于向农民提取的水费,这个水费隶属于“共同生产费”,后者属于“三提五统”中的“三提”部分。但税费改革以后,所有的提留和统筹都停止征收,而代之以统一的农业附加税解决类似的问题。税费改革直接减少了乡、村两级组织的公共财力,导致相应的水利设施的管理机构难以继续运作。同时,维持水利设施运转的水费也不能继续强行征收,加上整个公用设施产权改革的背景,很多乡、村的水利设施实行了产权改革,普遍的做法是将公用的水利设施承包、租赁、拍卖或进行股份制改革。改革带来了一定时期和程度的效果,但导致的直接困难在于,由于水费不能再强制征收,就迫切需要新的水费征收方式。目前官方的做法是推进各种“用水协会”的建立,使其与水利设施承包人或租赁人等展开谈判,在实行集体股份制改造的地方,则是由村民选出的股东负责收取。但不管哪种方式,无一例外地受到“搭便车”的影响。即农民普遍的反应是能拖则拖,能躲则躲,攀比之风盛行,结果导致水费无法收齐,水利设施无法得到利用;另一方面,农民普遍兴修小水利,用以解决自家农田的灌溉问题,这种大修小水利的做法虽然符合了国家近时的政策,但小水利的固有缺陷导致其根本无法抵御大灾大旱,因而在整体上导致了水利设施的低效率;同时大修小水利也引发了强烈的环境破坏问题。后税费时代的农村公共物品遭遇了现实的尴尬。{1}
  初看起来,问题的症结似乎都可以归并为农民的搭便车行为导致了必需的水费无法收取。但这个分析是站不住脚的,因为一方面任何公共物品都会存在搭便车行为,这是个经济学早已证明了的客观规律,因此问题不在于搭便车这种现象,而在于它出现的原因及解决的方法。另一方面,即使先抛开复杂的原因分析,找一个直接、可行的方法也不是很难,比如对于应当交却搭便车不交水费的农户,可以在附加税中另行征收,也可以在一些社保费用上予以加收或者在集体福利中予以扣除。只要符合国家的既有政策,同时做到公开透明,这只是一个技术性的问题而已。对于农村公共物品中搭便车现象的原因,有观点认为根源在于农民缺少一种合作文化,缺少一种合作意识。这种说法很能获得一种下意识的认同,但实际上似是而非。任何形式的文化决定论都无助于问题的解决,即使退一步承认这种合作文化或合作意识的重要性以及在农村的缺乏,也必须回答为什么在水费征收问题上出现了这个问题。因为很多研究表明,在很多其他的场域,乡土社会的人情、习俗和规约有效地抵制了搭便车的发生。[1]还有观点认为搭便车问题的根源在于税费改革的不完善,比如改革的步伐太快,改革的方法太简单,忽略了一些相关的社会问题,乡、村两级的财力锐减导致了既有的组织和控制能力削弱,因而大量的公共设施无法得到继续有效的组织和利用。从这个立场出发,也有观点批评水利设施产权改革的,认为对于水利设施来说,适用承包、租赁、拍卖或股份制等方式是不太合适的,农村社会缺乏产权化改革的社会性土壤和机制,搭便车现象就是突出的反应。后两种观点相对而言比较深入,更贴近了制度性的视角,也具有更多的合理性。但对问题的揭示还不够深入,相应的分析仍不够系统。最直接的问题在于,没有把技术性问题、规范性问题、方向性问题这三者区分开来。首先,作为方向和战略,税费改革和产权改革都不是人为设计或凭空想象的产物,而是实践中的反复试错和客观情势的逼迫而形成的改进和创新,这种改进和创新已经在实践中被证明是科学且合理的。[2]其次,税费改革或产权改革中出现的问题,也就是它们的实际功效,这是规范问题或者制度问题,比如改革的具体形式,改革的特定步骤,改革的制度环境等。最后,还有一些技术性的问题,比如前文提到的水费征收的问题,技术性的问题实际上比较简单,比较直接,但往往与规范性问题和方向性问题纠结在一起变得错综复杂反而更加难以解决,同时它们最为贴近农民的现实生活,因而容易引发一些不稳定现象。
  以上是对后税费时代的农村公共物品难题进行的界定和阐释,并且分析了当前对此类问题的几种比较具有代表性的观点。目前学术界对于类似问题的研究虽然不少,但主要是集中于经济学视角的分析,本文采取的是法经济学和法社会学的分析进路。就概念意义而言,不管是“法经济学”,还是“法社会学”,都很难给出确切的定义。从思维范式和方法选择来看,基本上可以将它们归为一种法学、经济学和社会学三者之间的边缘性、交叉性研究进路。这里的法在功能层面上与制度并没有太大的差别,经济学方面侧重于制度经济学的解释,社会学层面也主要是与法、制度和经济行为相关的理论。
  具体的分析思路是,首先对农村公共物品进行特定化处理,对当前的“热点公共物品”——大型农用水利设施进行定性研究,定性的任务是揭示其所具有的特征,然后再对照当前水利设施改革的整个环节,指出根本性的问题所在;其次转换分析的视角,用一种“大制度’,[3]的眼光看待农村各项改革的发生与变迁机制,分析水利设施改革的背后体现的当代中国农村改革在制度领域的宏大与具体的实践,以期在一个更广阔、更深刻的背景下分析农村水利设施改革问题的实质;最后根据文章的理论框架和分析机制,提出若干现实和具体的对策。
  二、初步的分析与定性
  公共品,或公共物品(public good),“是指这样一种商品,其效用不可分割地影响整个公众,而不管其中任何个人是否愿意消费。”{2}这个定义揭示出公共物品的一个根本属性:效用不可分割地影响公众,也就是说,无论公众是否愿意消费,或者为此实际支付了多少,公共物品的效用都不可避免地影响到整个公众,必须注意这种“不可避免”的影响是不可控制的,至少在经济上不适宜控制。当然,纯粹的公共物品是很少的,仅限于国防或者一些公共卫生防疫措施。更多的“公共物品”在效用的影响上,都可以实现不同程度的控制,有些甚至可以实现完全的经济控制,这就涉及到公共物品的费用征收问题。比如城市的供水、供电和供气,这类商品尽管在对公众的影响上仍然体现了一种普遍性,但这种效用的实现方式和程度早就实现了,经济化,即公众必须按照自己的消费水准支付相应的成本,否则供应主体可以选择性的中断供应。由于不同公众的不同消费水平和支付水平,“公共物品”对于不同的公众所产生的效用也是不同的,或者说是差别化的,这就导致了差别性费用的支付或者征收。这种“公共物品”在经济学上又被称为“联合公共产品”,即特定的物品除了产生一个共同的收益外,还产生出针对不同利益主体的有区别、可分解的私人收益。也就是说,最后的产出不是不可分割的“纯粹公共产品”,而是既有公共收益,又有私人收益的“联合产品”。在这种情况下,各利益主体就应该根据各自收益的多少分别负担产品的成本。{3}公共物品的第三个值得注意的特征是替代性问题。一般来说公共物品都是不可替代的,至少可替代性很弱。但不同的公共物品可能会具有不同的“不可替代性”,或者说,由于受到各种因素的影响,不同的公共物品往往呈现出不同程度的“可替代性”。
  关于公共物品的既有理论存在着不同程度的分歧,而且上述理论只是概略地揭示了一般公共物品的共性。具体到大型农用水利设施而言,这样的论述显然是不够的,需要研究大型农用水利设施具有的特殊性,以揭示其不同于一般公共物品的特性。
  首先,大型农用水利设施的效用影响在特定范围内是完全不可分割的,而且这种不可分割的影响在事实上几乎无法控制。大型农用水利设施相对于农户自家的“小水利”而言,又称为“大水利”。一般是指超过村庄范围的较大库容水库修建或从大江大河调水且投资巨大的水利。{4}这些大水利普遍都是在上个世纪七八十年代,甚至更早时期由乡民或村民共建的。这些大水利的建设目的是用以防御大灾大旱,规模和设施比较庞大,网线建设简单,基本上覆盖了整个村落的农田。这些因素决定了农用水利设施不可能像城市水电气的供应那样能够实现经济化的可控管理,实现个别化的支付——供应的管理模式。
  其次,这种无法控制且不可分割的影响在事实上却存在差别,特定范围内村民的效用是一种差别性的效用。由于劳力数量和质量的差别,不同农户拥有的耕地数量是不同的,加上一些农户承包的需要灌溉的果园、林地或鱼塘,不同的农户或村民在灌溉需求上显然存在差别,而相对应的供给却是不可分割的,所以这就形成了一对矛盾,从差别性的需求和实际效用出发,灌溉费用应当实行差别性的收取,但由于供给的不可分割,在形式上不可能实行差别性的支付——供应模式。
  最后,大型农用水利设施的不可替代性受到若干因素的影响,它的不可替代性具有很大的偶然性。大型农用水利设施主要的功能在于抵御大灾大旱,当然在没有大灾大旱的情况下,就整体而言,农田集中灌溉的规模效应也会超过单个或少量农户进行自力灌溉的效应,比如单个农户的打井或几户人家之间的联井。但这种比较的前提是集中灌溉已经发生,如果由于各种原因使得集中灌溉无法发生,那么对于单个或少量农户而言,通过单独打井或联井进行自力灌溉就是更为经济的选择。有哪些原因会导致集中灌溉无法发生,大型农用水利设施得不到利用呢?一是农田需要灌溉时出现及时且充沛的雨水,二是由于公共水费无法及时、足额收取而导致公用水利设施无法利用。前者是自然原因,后者是人为原因,二者都具有偶然因素。因此大型农用水利设施虽然非常重要,但需求并不是每年都会达到饱和状态。下跌你应该笑还是哭
  以上对农用水利设施这种公共物品的特征进行了具体的讨论,揭示出三个基本属性:效用的不可分割且无法控制;事实上的差别效用;不可替代性具有偶然因素。下面运用这种定性分析的成果,回过头检视农村公共物品的整个环节,以期发现问题的症结。
  有必要整理一下问题的逻辑:由于税费改革,乡、村两级的财力受到削弱;原来的水利设施管理机构缺乏必要的经费,因此对水利设施进行产权和管理改革,改由农户承包、租赁或股份合作制管理;水费不能再强行征收,改由农户组成用水协会与水利设施经营者谈判,或者由股份合作制的管理层负责收取;改革以后,少数农户不交或拖欠水费,进而出现水费征收工作的全面困难;水利设施无法运营,农户纷纷进行自力灌溉,造成浪费、低效和环境问题。
  首先,就税费改革与产权改革而言,前文已经指出,这两个改革在方向上是无可指摘的,税费改革是激活农村生产力、重塑良性生产关系的必需之策,是在目前农业和农村转型的整体情势下作出的指向社会福利最大化的制度改进,至于其带来的乡村财力缩水问题,既是一种正常、必然的结果,也是在农村经济和社会生活推行一系列的现代化和企业化改革举措的动因。其中,农用水利设施的产权改革,是参照城市相应改革路径以后作出的制度应对。可以说,在当前“三农问题”的整体情势下,这两个制度创新是解决整个问题的战略性举措。但是,上述肯定并不等于说目前农村公共物品的难题与其无关,方向上的肯定是一码事,规范和技术上的缺漏是另一码事。下面的分析会进一步揭示,正是方向层面与规范层面以及制度层面的脱节,在根源上造成了目前的尴尬和困难。
  其次,解决了税费改革与产权改革的问题,现在具体来看一看农用水利设施的现实生态。显然,由于效用不可分割且无法控制,而具体的效用又存在差别,水费的收取就必须在这两者问形成平衡。
  税费改革以前的征收模式是由乡村干部在“共同生产费”中进行扣除;征收方式采取预收,即在征收“共同生产费”时统一征收;在定价方式上采取的是“混合定价”,就是除了实际要支付给水利设施运营及管理部门的灌溉费用外,还连带征收了其他一些“杂色费用”。[4]这种模式的坏处是显而易见的,最大的问题在于它使得灌溉水费变成了一个可以任由乡村干部填空补缺的“箩筐”,导致农户支付的水费实际上远远超出了应当支付的数额。但这种模式有一个不容忽视的优势:强制预收带来的底线效率和形式公平。所谓底线效率,是说即使在实际的水费征收过程中发生了很多不合理甚至是不合法的现象,或者经常发生垫支垫付的情况,就收齐必需的水费以满足水利设施的利用这一点来看,实现了最基本的、也是必需的效率,一种“底线的效率”。同样道理,不管实际支付的水费如何高企,总是按照农户实际灌溉的田亩数进行计价,由于这种征收具有先在的强制力,除了极其个别的情况,几乎可以杜绝搭便车现象的发生,这就有效地解决了灌溉效用的不可分割性与实质差别性之间的矛盾。只要认识到前文揭示的农用水利设施的特点,就必须承认这种强制性的预收是非常关键的,单单对于农户而言,他们在相同的条件下为此支付的对价确实是相对公平的。更加重要的是,与乡村干部展开议价的水利设施的运营和管理部门是乡镇或县里的水利管理单位,即行政机关。水利管理单位并不是初始的建设单位且并不具有所有权,形式上的委托管理造成了乡村干部在议价中的主导地位,使他们可以在水费收取、水费议价、水站运营等诸多关系中寻找到一个平衡点。尽管正如事实所揭示的那样,很多乡村干部的“平衡”措施是通过拖欠水站水费,进而造成拖欠水站工人工资,以及拖欠设备改造和更新费用等方式,将矛盾掩盖并堆积起来。但不得不承认这是一个极具意义的因素,它维系了整个水费支付的秩序,尽管这一秩序本身有失实质公平。[5]
  与此相对应的是税费改革以后的水费征收模式:征收主体是农民用水协会或股份合作制的管理集体;征收方式多为实收,即现用现收,即用即收;在定价方式上采取的是“谈判定价”或“实际成本定价”,即在水利设施由私人租赁、承包的地方,由用水协会与承包人、租赁人进行谈判定价。在实行股份合作制管理的地方,由管理集体根据水站的运营成本及灌溉用水的具体费用进行定价。这种模式最大的好处显然是水价的公开、公平。但是它在两个方面具有难以克服的缺陷:一是征收主体的组织动员能力,无论是用水协会,还是股份合作制管理集体,目前都处于新生期,事实证明它们的组织能力本身并不能够很好地解决公共水费的收取问题。二是征收方式,现用现收、即用即收的征收方式诚然公平,但大型水利设施的灌溉效用是不可控制的,因而对于承包人、租赁人而言,水利设施的利用是要冒风险的,水费有可能无法收齐。这种对风险的预期一旦达到某种程度就很可能导致水利设施无法利用。在很大程度上,预收水费是对这种风险的担保,因此现收现用的方法事实上并不科学。最重要的一点是,税费改革和产权改革以后,议价主体和机制发生了根本的变化,特别是后者。具体而言,必须注意到绝大部分的水利设施都是严重亏损、负债经营的,不仅有大量的债务,而且大部分的应收款实际上处于无法回收状态。这些“不良资产”没有合理的办法来处置和消化,事实上只能通过日后的经营收入来偿还,这就直接造成了水价的高企,这是一个具有关键意义的因素。改革以后,用水协会的议价对手是水利设施的承包人和租赁人,一方面用水协会不再具有强势地位,另一方面承包人和租赁人因为现实的经营压力而在很多问题上往往寸步不让,特别是高企的水价虽然不合理,但却是整个水利设施真实成本的反映。这一点即使是实行股份合作制管理的水利设施也同样如此,管理集体同样要面临消化不良资产、解决亏损的问题。
  对改革前后两种征收模式的对比分析集中表明了:税费改革与产权改革在方向上是没有问题的,问题在于改革造成了水费征收的实际困难发生了变化。改革对税费征收模式提出了新的挑战,但改革在制度和规范上没有做到这一点。用水协会也好,股份制管理集体也罢,在解决水费征收的问题上面临着同样的困难,旧模式的存在有其必然性与合理性。虽然怎样解决这种矛盾还有待进一步分析,但显而易见的是,一旦解决不好这种矛盾,水费不能及时、足额收取,水利设施就无法得到利用,集中灌溉就无法实现。而这时大型水利设施的不可替代性的偶然因素就会发挥作用,农户的自力灌溉就会自发产生——其实这一点根本就无需国家政策的鼓励或扶持。
  最后具体谈一谈“搭便车”的问题。由于大型水利设施的效用不可分割且无法控制,确实很容易诱发搭便车的行为。但事实上,真正带有这种纯粹的“搭便车”心态的农民,如果不是没有也仅仅是极少数,比如特困户,或者个别素质确实低下的。相反,很多乡村社会的研究都证明了,乡土社会自生自发的秩序恰恰对“搭便车”这样的现象形成了强有力的抵御机制。这里最关键的是必须澄清:不交水费并不等于搭便车。前文的分析实际上指出了,不交水费的真正原因是水价的非正常高企。这种非正常的高企的本质原因又在于,改革前的各种“沉淀成本”因为税费改革和产权改革而集中凸现,形成了一种巨大的成本压力。如果一定要寻找文化或心理层面的因素,也可以认为改革带来的公开和透明,造成了农民对

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}邓瑾.新贺泵站之困——税费改革后的农村公共物品提供难题(N).南方周末,2005—3—31.

{2}(美)萨缪尔森,诺德豪斯.宏观经济学(第十六版)(M).华夏出版社,1999:29.

{3}郭松民.谁家囊中“月租费”(N).江南时报,2005—01—27.

{4}贺雪峰.慎思农村水利投资方向(N).南方周末,2005—3—31.

小词儿都挺能整

{5}See Eric:Maskin and Jean Tirole,“The Politician and Judge:Aceountability in Goverment”,The American EconomicReview,September 2004,Volume 94,Number4,ppl034—1055.

{6}林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁(M).上海三联书店、上海人民出版社,1994.

{7}薛涌.从比较中谈村民自治(N).南方周末,2005—3—31.

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