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【期刊名称】 《当代法学》
坚持和完善全国人大的会期制度
【英文标题】 Insisting and Perfecting the System of Time Schedule of NPC
【作者】 李林【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 全国人大;会期制度;立法机关;立法民主
【英文关键词】 NPC;the institution of time fixed for conference;legislatures;legislative democracy
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 6【页码】 3
【摘要】

会期制度是立法机关活动的一项基本制度。在一定条件下,会期时间的多少决定着立法的民主程度。全国人大的会期制度是人民代表大会制度的重要组成部分,符合国情,必须坚持,但也需要完善。本文在对全国人大会期制度进行了量化地、比较地分析之后,提出了若干完善全国人大会期制度的建议。

【英文摘要】

The institution of time fixed for conference is an essential institution of legislatures activity.Under given conditions,how much time fixed for the conference influences the level of legislations.The institution of time fixed for conference of NPC is an importance part of NPC systems,it is in consonant with the situation of China,and has to be insisted and perfected.After quantitatively and comparatively analyzing the institution of time fixed for conference of NPC,the thesis advances Some propositions of perfecting it.

【全文】法宝引证码CLI.A.14313    
  
  全国人民代表大会成立50年来的实践证明,人民代表大会制度作为社会主义中国的政体,是符合国情的根本政治制度。始终坚持人民代表大会制度,有利于实现人民当家做主,有利于保证共产党的领导和执政,有利于维护祖国统一和民族团结,有利于推进依法治国、保证国家长治久安。在新世纪、新形势、新任务面前,在坚持人民代表大会制度的基础上,与时俱进地不断巩固、完善和发展这一根本政治制度,将是一项长期而艰巨的战略任务。完善和发展人民代表大会制度涉及许多具体方面、具体环节、具体程序和具体制度,本文仅就如何坚持和完善全国人大的会期制度谈一点个人看法。
  一
  在立法学上,会期制度是关于立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度。这种制度通常由宪法或者(和)法律加以规定,会期时间自立法机关集会之日起,至其闭会之日止。代议制的立法机关多以开会为存在和活动的基本形式,因此实行固定的会期制度,是立法机关正常行使职权、定期开展活动的重要制度保障。会期制度通常由两部分组成:一是立法机关在每个立法年度的集会间隔;二是立法机关在一个立法年度集会的时间长短。
  按照多数国家的惯例,12个月为一个立法年度。[1]在一个立法年度里,立法机关集会几次,为立法机关开会的间隔。据各国议会联盟[2]对81个国家的统计,在一个立法年度里,立法机关集会一次的有澳大利亚、加拿大、美国、希腊、爱尔兰、日本等39个国家,集会两次的有法国、西班牙、摩纳哥等27个国家,集会三次或者三次以上的有印度、马来西亚、瑞士等10个国家,长期集会[3]的有意大利、卢森堡、荷兰等5个国家。{1}(P271)中国全国人大实行的是一年一次集会的制度,通常是每年3月召开全国人民代表大会会议。
  在一个立法年度里,会期时间的长短也不尽一致。据各国议会联盟对48个国家统计,一年会期中开会天数依次为:最多的达125天以上,有6个国家;100—124天的9个国家;75—99天的7个国家;5—74天的8个国家;25—149天的15个国家,最少的在25天以下,有3个国家。{1}(P357)对这项统计做进一步分析,可以看出,一年会期中开会在100天以上的国家有15个,开会在5㈣天的国家有15个,开会在25—49天的国家有15个,而开会在24天以下的只有3个国家。在中国,全国人大“每次会议举行的时间,……短的5天、8天,长的超过20天,最长的开26天。”{2}如果以各国议会联盟的上述统计做参照系,对照全国人大会期开会的绝对时间和相对时间,显而易见,中国立法机关是每年开会绝对时间最短的国家之一;如果考虑到全国人大代表的数量(人数最多的国家之一)与全国人大会期时间(会期时间最短的国家之一)的相对比例关系,则对于每个全国人大代表而言,全国人大会期开会的相对时间还要少得多。
  立法机关在每个立法年度里集会多少次、总计集会多少时间,与立法机关的人数、任务和地位存在一定比例关系,也与立法传统、立法习惯、立法资源等有某种关联。一般来讲,立法机关的人数多,立法议事的任务重,立法机关在国家权力结构中的地位突显,立法资源充足,则其集会的时间通常比较长;或者这四个因素中的三个、两个甚至一个因素存在,有时也能决定或导致其采取较长时间集会的做法。
  立法过程既然是一种集体民主的议事活动,是充分发扬民主、表达和汇集民意的过程,就必须有相应的时间予以保证。如果会期时间过短,立法者没有足够时间进行必要的调查研究,来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案,匆匆付诸表决,或者通过或者否定,往往会导致草率立法。草率立法不仅影响立法质量,而且从实质上表明立法机关无关紧要(立法权弱化),其结果很可能使立法机关充当橡皮图章的角色。
  同样,如果立法机关集会时间过长,[4]也存有弊端。立法机关集会时间过长,一是牺牲了立法民主中的效率,容易导致讨而不论,议而不决,长期拖延,使立法机关成为“清谈馆”;二是浪费财力,无端公共支出,增加纳税人的负担;三是造成公文旅行、敷衍塞责、渎职滥权,滋生立法的官僚主义。众所周知,立法机关的价值追求与行政机关和司法机关不同。代议制的立法机关是民意机关,代表人民(选民)行使国家权力,它以法定程序为保障,最大限度地反映民情,汇集民意,以体现民主的价值追求。所以,立法机关在组成上,要有各个选区的代表;在制定法律时,往往要反复讨论,广泛征求各方面的意见,有些最重要的法律还要经过全民公决,目的均在于尽可能恰当地、充分地实现民主价值。因此,当立法机关行使职权过程中民主与效率发生冲突时,通常是效率向民主让步。[5]行政机关是法律的执行机关,以追求效率为己任,在行政权行使过程中,民主是为实现效率服务的,“效率优先,兼顾民主”是多数民主国家行政机关奉行的原则。司法机关是社会的仲裁者,站在中立的立场上对纠纷做出裁决,不偏不倚是其行为的准则,公正是其活动的价值追求。由立法机关的性质和价值追求所决定,其活动的大多数制度和程序设计,应当尽可能地体现最大限度民主的理念,即人民主权原则或人民当家做主的价值追求,并在此基础上实现民主与效率的统一。
  二我能说我还比较喜欢洗碗吗
  立法机关实现其民主的价值目标,必须有时间加以保证。立法机关的会期时间与立法机关的民主实现程度,有着密切的关联度。在比较立法学的意义上,一般来讲,当作为比较对象的各立法机关的立法任务、立法机关人员、立法资源以及其他辅助条件相同(或相似),在它们之间具有可比性的情况下,立法机关开会时间越少,民主实现的程度就越低;极端而言,则是立法机关没有开会时间,就没有立法民主。当然,在既定的前提以及合理的标准下,也不能得出立法机关会期时间越长,其民主化程度就越高的结论。
  目前在中国,全国人民代表大会有代表近3000人,每年集会一次,每次会期平均17天左右,除去大约4天(两个周末)的休息日,还有13天。按照每天开会8小时工作时间计,一次会期共有6240分钟,近3000名代表每人拥有约2.1分钟。去掉大会的报告等“公用”时间,给每个全国人大代表剩下的平均时间大约有2分钟左右。用2分钟时间在全体大会上发表意见、参加讨论、审议法案、提出质询、进行询问、实施表决等活动,是远远不够的。民主立法的时间对于代表个人来说是非常重要的,从一定意义上甚至可以认为,有多少立法时间,就有多少民主;没有足够的时间保障,就不会有真正民主(或者充分民主)的立法。詹姆斯·M·伯恩斯等在《民治政府》一书中评价美国国会的运作状况时说,在今天的美国,国会议员过着紧张忙碌的生活,国会一年到头开会,“它根本没有足够的时间去消化那些不断送进的消息、信件、申诉、报告和建议。”{3}(P565)在中国,即使人大代表可以通过提前获得法案文本,通过分组讨论等方式可以提高立法效率、增加代表的参与度,但是,这些形式都不能取代全体代表大会对法案的充分而必要的审议和讨论。因为全国人民代表大会的全体大会讨论和审议法案具有以下积极意义和作用:
  1.可以在“全国”的范围内而不是在“省”或者“代表团”的范围内互相交流对法案的不同看法,以保证全体人大代表从全国一盘棋的角度更加全面地考虑、评估和斟酌法案的利弊得失,真正体现全国人民代表大会及其立法的全国性、整体性,而不是“地方性”、局部性;
  2.可以超越各省(自治区、直辖市等)的地方利益,超越职业群体的特殊利益,使全国人民代表大会通过的法律真正反映最广大人民的共同意志,体现全国人民的共同利益、整体利益;
  3.可以更好地体现社会主义立法的民主性,保证人民当家做主。在全国人大的立法过程中,各个代表团的分组讨论虽然可以增加代表个体的时间单位,但这种“蜂窝式”的民主集会方式,[6]并不能保证审议讨论活动产生1+1=2的民主效果,30多个全国人大代表团各自分别审议法案的民主,不等于全国人民代表大会立法审议的民主,因为不同场合的民主是不能简单相加的,代表团分组讨论审议法案既不能等于,也不能取代代表大会的讨论发言,否则各代表团可以在本地就同样议题、同样法案讨论出同样的认知结果,召开全国人民代表大会将因只具有程序价值而可能成为多余的;
  4.可以使每个全国人大代表参政议政的能力得到展示和检验。全国人大代表来自人民,应当代表全国人民,向全国人民负责,应当具有对于国家事务(而不仅仅是地方事务)的参政议政能力,不能只代表本地方或者本职业的群体。全国人大代表的这种“国家队”队员的角色定位,要求他们具备更高的代表素质,不仅能够在代表团会议上审议和讨论法案和其他议案,而且能够在全体代表大会上发表自己对法案和议案的真知灼见,把自己所代表的意志和利益通过代表大会的形式和过程,表达为全国人民的意志和利益,并在全体代表大会上与其他代表共同交流和分享参政议政的政治智慧。
  有一种意见认为,可以通过增加全国人大常委会的会期时间,来解决全国人大立法民主与效率的矛盾。如果作为一种一段时期内的过渡措施,这种安排是符合国情的,也是可取的,但如果作为一项长期的宪政制度安排,则需要斟酌。因为,即使增加全国人大常委会的会期时间,也不能从根本上解决全国人民代表大会的立法民主与立法效率的矛盾。目前,全国人大常委会组成人员159人,每两个月举行一次常委会,每次会期大约10天,有效工作时间8天左右,全年60天,约有48个工作日。由全国人大常委会经常地

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Inter—Parlimnentary Union.Parliaments of The Word(M).Published by Gower Publishing Company Limited,1986.

{2}程湘清.完善人大会期制度(N).法制日报,1998—10—29.

{3}(美)詹姆斯·M.伯恩斯.民治政府(M).陆震纶等译.北京:中国社会科学出版社,1996.

{4}王晓民.世界各国议会全书.北京:世界知识出版社,2001.

开弓没有回头箭

{5}全国人大常委会办公厅研究室.总结·探索·展望——八届全国人大工作研究报告(M).北京:中国民主法制出版社,1998.

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