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【期刊名称】 《当代法学》
1954年宪法的观念体系
【英文标题】 The Notion System of the'54 Constitution
【作者】 朱福惠【作者单位】 厦门大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 宪法;观念体系;宪政建设
【英文关键词】 constitution;notion system;constitutionalization
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 6【页码】 10
【摘要】

在中国宪政建设的过程中,如何正确认识1954年宪法,吸取1954年宪法的经验和教训显得极为必要。目前需要解决的问题是如何认识1954年宪法,或者说以什么样的观念和方法来分析1954年宪法才更有价值。为了解决这一问题,有必要将研究视角转向对1954年宪法的价值和观念层面的分析,使我们对1954年宪法的认识更加客观和理性,通过对观念体系的分析揭示1954年宪法对我国现代宪政制度产生的影响。

【英文摘要】

In China’s process of constitutionalizafion,it is extraordinarily necessary to cognize the’54Constitution accurately,arId to learn from it’s achievement and also it’s insufficiency.At the present time,the Problems remained to be solved are how to cognize the’54 Constitution,in other words’are what are more valuable ideas and methods to Cognize it.In order to solve this problem,it is necessary to transform our analytical aspects into axiological and ideaistic analyses so that our research on the’54 Constitution is more objective and reasonable.It’will be beneficial for the renovation of Chinese public law conception and the promotion of the rule of law and constitutionalization,to set forth the influence of the’54 Constitution on the contemporary constitutional system through the analyses on the ideaistic system.

【全文】法宝引证码CLI.A.14306    
  一、宪法观念的分析框架
  在中国宪政建设的过程中,如何正确认识1954年宪法,吸取1954年宪法的经验和教训显得极为必要(以下文内简称54宪法)。54宪法是我国第一部社会主义类型的宪法,它在我国的社会和法制发展过程中发挥了重要的作用,它创建的政治体制和支持政治体制运行的宪法观念仍然对当代中国的法治和宪政建设产生潜在的影响,此种影响可以从两个方面来体现:一方面,自54宪法以后,我国的各部宪法均参考54宪法制定,现行宪法即82年宪法则直接以54宪法为蓝本修改而成;[1]另一方面,理论界和实务界均一致表示,现行宪法的制定主要是吸收了54宪法的经验,54宪法创建的宪法结构、宪法制度以及政治体制的基本架构都是比较好的,是需要在以后的制宪和行宪过程中加以坚持的。
  现在的问题是如何认识54宪法,或者说以什么样的观念和方法来分析54宪法才更有价值,如果不解决这个问题,我们不可能通过对54宪法的研究推动现行宪法制度的创新。从目前理论界的研究成果来看,对54宪法基本上持肯定态度,认为54宪法整体上是一部好宪法,无论是宪法规范体系的基本框架还是其内容都能够反映当时的社会现实和政治态势;当然,多数学者在肯定的同时,也运用历史唯物主义分析方法指出其存在的不足,特别强调54宪法在监督和实施方面存在漏洞,从而认定它直接导致宪法的“虚置”和政治动荡的来临。不可否认,理论界的这些研究成果是有价值的,它对于我们进一步探讨54宪法具有基础性的作用。然而,我们不能满足于对54宪法的制度层面论证,而需要价值和宪法观层面进行分析。为了解决这一问题,有必要将研究视角转向价值层面和观念层面。通过观念层面的研究揭示54宪法对我国现代宪政制度建构产生的客观影响,从而推动我国的民主宪政建设的进程。
  本文对54宪法的价值和宪法观念层面的考察将以下几个因素纳入分析框架:第一,54宪法虽然成为历史,但54宪法的制定和实施所依存的观念体系究竟是什么,它对我国当代宪政建设产生了哪些影响。对宪法的历史分析显然要关注其制定和实施的历史背景,我们迫切需要了解54宪法的制定者的宪法观,因为制宪观在一定程度上反映了制宪时代不同政治力量和公众对制宪的基本态度。第二,54宪法创建的宪法制度内在化的核心理念是什么,体现什么样的宪法价值观。从近代经典的宪法概念出发,宪法是规范和限制政府权力的根本法,因此宪法制度的建构既要满足政府对公共事务的管理所必需的权力及权力的运用手段,同时也要满足限权政府的要求。在限权政府的原理之下,政府不仅是民选的合法政府,也是负责任的政府,同时还是受到各种监督的政府。第三,54宪法规范体系和内容体系的合理性及其形成的根源。宪法是由规范构成的体系,宪法规范的话语表达在一定程度上体现出制宪的目的,部分反映制宪者对宪法功能的认识。第四,54宪法在观念和价值层面上与现行宪法的关联性。可以肯定,现行宪法不仅在宪法制度上与54宪法具有传承性,而且在宪法观念上基本相同。所以,认识54宪法以来形成的公法体系与当代法治和宪政原理之间的相互关系,具有积极的意义。
  将以上四个因素纳入分析框架,其目的在于探讨54宪法的价值和观念体系,为我国以后的宪法修改和宪法实施提供借鉴。
  二、1954年宪法的制宪观
  在宪法学研究中,制宪权问题是一个常常引起争议的问题,不过学者们更多地关注制宪权理论,而对中国宪法的制定权问题并没有引起足够的重视。从学理上考察,制宪权理论主要解决谁有制定宪法的权力以及制定宪法的政治正当性问题。可以设想,如果宪法的制定缺乏正当性,那么依照宪法组织的政府显然也不具有合法性,那么宪法秩序将受到威胁。从现实政治的角度来考量,分析54宪法与制宪权的正当性问题已经没有多少政治价值,也不能脱离当时的历史条件盲目地否认54宪法的正当性,但透过制宪权的运用,可以窥见54宪法时代的制宪观对当代宪法制定与修改的影响力。
  我国宪法学家韩大元教授撰文阐释54宪法的制宪权,认为:应当从理论上区分国家权力的不同形态,如制宪权与修宪权、立法权、行政权与司法权,以此为基点,他认为制宪权不是一种纯粹自然法意义上的权力,因为制宪权本身不能完全脱离主权和政权:“在理解制宪权与国家权力相互关系时,应注意区分根源意义上的国家权力与具体组织化的国家权力,不能简单地把制宪权表述为始原性的权力,否则会导致制宪权与国家权力之间的相互冲突。”“但从宪政制度的结构与运作过程看,获得政权以前的制宪权只在有限的范围与程度上表现其价值,缺乏现实化的动力与正当性基础。在人类宪政的发展史上,实现宪政理想的斗争实际上是围绕政权而展开的,政权的力量是制宪权价值现实化的基本因素。”{1}这些结论阐明了这样一个原理:制宪权是取得政治控制权后的一种国家权力,它是合法政府实施的一种国家行为。毫无疑问,这一原理是符合近代成文宪法的产生事实的,自近代以来的成文宪法都与政权的取得存在直接的关联,纯粹意义上的始源性权力仅仅是一种自然法学理上的分析概念。
  近代西方启蒙学者在论述制宪权时,认为人民制定宪法是主权者权力的初始形态,法国思想家西耶斯将宪法的正当性表述为国民拥有制宪权的理论。他指出:“国民存在于一切之前,它是一切之本源。它的意志永远合法,它本身便是法律。”“如果我们没有宪法,那就必须制定一部;只有国民拥有制宪权。”{2}(P59,P56)因此,启蒙学者要解决的是制宪的正当性问题。美国思想家潘恩认为:宪法不是政府的决议,而是建立其政府的人民的决议。因此,宪法是一种先于政府的东西,而政府只是宪法的产物。{3}(P146)诚然,从制宪实践来看,宪法的制定首先是掌握政治控制权的政治力量的行为。但是,制宪权行使之前的政治权力和制宪权行使后形成的合宪的政府权力是有区别的,前者不是一种宪法权力,在没有制定宪法并依照宪法组织政府之前的政治权力均具有临时性和过渡性,只有经过制宪权的运用将政治权力转化为宪法政府的权力后,政治权力才通过制宪权的运用而具有合宪性,因为它在事实上和法律上都完成了由人民认可这一程序。由于宪法的制定权不仅仅由控制统治权的政治组织独立行使,所以,制宪权理论要求宪法的正当性须受以下几个条件的制约:第一,获得宪法制定权的政治力量是否具有政治上的合法性。按照政治学家的理论,在民主政治下的政治统治的合法性与宪法和法律上的合法性是有区别的,政治合法性是指政府行为的依据,它反映人民对政府行为的多数赞同和支持,它是动态的因而是可以随时丧失的。{4}(P123)第二,宪法的制定者是否和政治共同体内的政治法律观念具有共通性,因此,宪法的内容不仅反映政治权力控制者的政治利益同时也能反映共同体内各种政治力量的利益,宪法的原则和政治体制能够与公众的普遍愿望保持一致,形成共同体内共同的制宪观。第三,宪法的制定是否有人民参与并决定的程序设计。按照宪法正当性的要求,从宪法起草人的产生到宪法草案的修改再到宪法文本的最后决定都要获得广泛的民众赞同。第四,宪法制定者是否以国家根本法的长远政治利益来对待宪法,宪法规范的内容、宪法的基本原则和宪政理念能够保证政治的民主性,并能考虑到政府权力配置对政府行为合法性的长期支持。
  再来看54宪法的制定。首先,54宪法制定前的政治权力是具有政治合法性的。中国共产党及其领导下的政府能够获得广大人民的支持。宪法起草委员会有民主党派和人民团体的精英人物,反映了政治共同体内不同利益派别的共同利益。宪法起草过程中,中央坚持民主集中制原则,1954年3月将宪法草案提交给全国政协、各民主党派、人民团体以及中央和地方领导机关、社会各方面代表8000多人进行认真讨论,充分发扬民主,广泛征求意见,先后收到了5900多条修改意见和建议,宪法起草委员对上述意见进行了认真研究和讨论,共采纳了其中的100多条。1954年6月又将宪法草案交付全国人民讨论,又征求意见,再作修改,在两个月的时间内在全国范围内收到了110多万条修改意见和建议。在广泛征求意见的基础上认真修改,最后于1954年9月9日,中央人民政府委员会第三十四次会议讨论通过了宪法草案。{5}其次,在政治合法性的前提下,各种主导社会力量的宪法观是基本一致的,概括来说,当时能够对制宪产生影响的力量主要有三种:一是中国共产党及其领导下的政府,这是主导力量中的中坚和决定力量;二是工农和其他劳动群众;三是坚持中国共产党领导的各民主党派、无党派民主人士。这三种力量在对待宪法的基本态度上是大体一致的。资料显示,宪法的基本任务之一是为当时的政治和经济改造服务,即宪法是一种谋求阶段性政治统治的工具,“制宪者们的宪法理念上存在着一定程度上的宪法工具主义倾向,没有充分地考虑宪政的目的性价值。”{1}这一宪法观的共通性表现在宪法的制定上,特别强调对中国历史上旧宪法的批判性否定以及对苏联东欧民主国家宪法的大量借鉴。从当时宪法草案的全民大讨论提供的资料来看,可以证实当时的主流宪法理念。这些提议反映了在当时的政治背景下人们对政治合法性的高度认识,以致将宪法理解为政治合法性的长期手段,在第一届全国人民代表大会第一次会议上,代表们提出把“中华人民共和国宪法”改成“毛泽东宪法”;在全民讨论的过程中有些人提出,宪法序言中应增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定,把政协变为国家机关的一部分;有些人提出“司法”是旧宪法中的提法,隐含着三权分立意思的意见,建议改成审判等等。{1}
  然而,受当时社会政治、经济和文化条件的限制,54宪法的制定在处理政治合法性和宪法正当性的过程中虽然符合当时的实际政治状况,但在目前社会主义民主宪政建设条件下值得逐步改革。第一,54宪法虽然以实现政治合法性向政权合宪性的过渡为终极目标,但出于对合法性的全面认同,虽然在宪法起草过程中坚持民主原则和社会主义原则,但对于宪法制定程序尚不够重视。在当时的历史条件下,宪法制定的民主原则必须服从于政治力量的对比关系,这是无可厚非的。但宪法是国家政治长远发展的法律保障,宪法的正当性在某种程度上决定政府管理行为的合法性,随着法治和宪政需求的增长,有必要在制宪时从程序上进一步保障宪法的正当性。第二,宪法正当性除程序方面的要求外,还要在宪法的内容和表现形式上体现法的基本要求,符合宪法规范的一般形式。54宪法制定时,当时的政治条件决定制宪者和大多数讨论者必然将宪法高度意识形态化和纲领化,而忽视宪法的法的特征,这就为以后宪法被轻易践踏埋下了“伏笔”。
  三、1954年宪法的制度理念
  在宪法学上,宪法是规范、限制政府权力、保持政治稳定和维护宪政秩序的基本法。当然,宪法限制政府权力的功能之一还在于防止政府权力的滥用以保障公民的基本权利。从宪法产生的历史文化条件来观察,近代宪法的出现导致公法体系发生根本性的转变,不论是控制政治权力的政治组织还是支持这种政治权力的公民都试图从根本上解决公权力侵犯公民权利的问题,为此需要制定宪法来组织政府以规范政府权力的运行,因此宪法学理论特别强调宪法的制度性建构。在建构政府制度时,其基本的制度理念是:借鉴人类政治运行的基本经验和教训,以高度的警觉来对待政府和一切形式的公权力,在确认政治权力合法化的同时通过宪法的正当性从制度上解决政府权力的配置问题。具体来说,宪法的基本制度理念是:政府权力以维持公共秩序为限,政府不能超越宪法来行使权力,宪法应当为政府权力划定界限,对于政府及其高级官员的违宪行为追究

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}韩大元.关于新中国1954年宪法制定过程若干问题探讨——纪念1954年宪法颁布50周年(EB/OL).http://www.calaw.en/include/shownews.asp.2004—03—27.

{2}(法)西耶斯.第三等级是什么(M).冯棠译.北京:商务印书馆,1997.

{3}(英)潘恩.潘恩选集(c).马清槐译.北京:商务印书馆,1982.

{4}张小劲,景跃进.比较政治学导论(M).北京:中国人民大学出版社,2001.

{5}杨培田,“54宪法”诞生记——毛泽东在浙江亲自组织起草第一部(中华人民共和国宪法)(J).中国人大,2002,(23).

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