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【期刊名称】 《法学评论》
试论行政公诉
【英文标题】 On Administrative Public Prosecution【作者】 武乾
【作者单位】 中南政法学院【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政公诉 具体行政行为 诉前程序【期刊年份】 1999年
【期号】 5
【摘要】

检察机关的宪定职能与其宪定组织地位之间的失衡,以及对政府现有监督体制的不完善,均要求将检察机关引入对政府的监督体制。检察机关对政府最好的监督方法就是对政府的违法行政行为提起行政公诉。行政公诉的对象范围只宜限于依现行行政诉讼法缺乏起诉人的违法具体行政行为。此外,行政公诉作为一种特殊的行政诉讼应当有其特殊的程序规定。

【全文】法宝引证码CLI.A.123767    
  
  早在我国《行政诉讼法》公布之前,王桂五先生就曾提出应由检察机关代表国家对政府的部分行政行为向法院提起诉讼。[1]这一行政诉讼的提起形式即所谓行政公诉。十多年来,持同一主张的学者们就建立行政公诉制度的根据与理由、行政公诉的对象范围等问题作了持续的研究,但现有的论述大多局限在检察机关对法院的行政审判活动实行监督这一狭小的角度内,而较少考虑到检察机关对政府行政活动的法律监督。[2]事实上,检察机关提起行政公诉的根本意义并不仅仅在于对法院的监督,而更主要的是在于对政府行政活动的监督。如果不从后一意义上研究行政公诉制度,那么关于行政公诉制度设立根据与理由的立论均将是乏力的,而关于行政公诉受案范围的研究也将受到很大的限制。
  一
  自我国1982年宪法公布,直到1990年《行政诉讼法》实施之前,对政府的外部监督权完全由人大行使。在国家行政活动日益繁剧化、复杂化与专门化的现代社会,欲由人大对政府所有行政行为实行有效的监督在事实上是不可能的。人大不可能对政府的每一件具体的行政违法案件进行调查处理,否则势必使自己陷于一般的监督事务,从而降低其作为国家权力机关的地位。由于人大对政府监督效能的有限,因而有必要将对政府的部分监督权授予人大及政府以外的其他国家机关,由这些国家机关以与其职能相适应的方式协助人大对政府实行监督。1989年公布的《行政诉讼法》将对政府部分行政行为的审查权授予了法院。该法的颁布在宪政上的意义显然在于它创建了由法院对政府部分行政行为实行司法审查的监督体制,并使之成为人大对政府单一监督体制的重要补充。但该法规定的行政诉讼受案范围仅局限于行政相对人认为侵犯了自己合法权益的部分具体行政行为,更多的行政行为仍被排除于法院的审查监督范围之外。这一局限使法院对政府行政行为的监督受到很大的限制。对政府所有违法的抽象行政行为,有利于行政相对人的违法具体行政行为,以及虽不存在具体的行政相对人但有损于国家或社会公共利益的违法具体行政行为,仍不得不由人大独自勉力承担监督之责。面对政府日益扩张的行政权以及行政事务的日益繁剧化、复杂化和专门化,人大现有的监督显然有些力不从心。为弥补这一缺漏,除了进一步强化人大的监督力度之外,还必须将另一个重要的国家机关———检察院引入对政府的监督体制。然而在我国的现行宪法中,作为专门法律监督机关的检察院却一直被置身于对政府行政活动的监督体制之外,这不能不说是宪政监督体制的重大缺失。
  五十年代,中国效仿苏联体制建立起了与资本主义国家不同的检察制度。检察院既是对犯罪进行侦查与追诉的机关,同时也是法律监督机关。它有权对国务院和地方各级国家机关的违法决议、命令和措施,以及国家机关工作人员实行法律监督,即所谓一般监督。尽管关于一般监督的概念以及一般监督应当适用的范围,在当时并没有能够形成成熟而统一的理论观点与明确的法律规定,但一般监督包括有对行政机关的监督职能是不容置疑的。为与这一广泛的监督职能相适应,宪法赋予了检察院在组织上独立于政府与法院的地位,从而体现了检察院在监督职能与组织地位之间的适应性。1979年《检察院组织法》与1982年《宪法》保留了检察院独立于政府的组织地位,但却大大缩小了检察院的监督职能。各级检察院只能对公安机关的侦查活动,法院的审判活动,刑事判决、裁定的执行活动,以及监狱、看守所、劳动改造机关等的活动是否合法,实行专门监督。检察院对政府的监督仅限于对行政机关及其工作人员的犯罪行为实行侦查和追诉。原来由检察院行使的对各级政府的一般监督权则被收归了各级权力机关。监督职能的萎缩造成了检察院在职能上与其组织地位之间的失衡。这一失衡实际上取消了检察院在组织上独立于政府的积极意义。因为社会主义国家所以赋予检察院以独立于政府的宪法此人家庭地位极低地位,其目的就在于加强检察院对政府的监督效能。
  当然,要求恢复检察院对政府的监督职能,并不是要求全盘恢复一般监督的制度。在一般监督制度中,检察院甚至有权对作为权力机关的地方各级人大实行监督,这显然有背于人大制度的宗旨。在立法、行政、司法活动日益复杂化的现代国家中,检察院也难以独立承担起对法律创制与实施的全部监督责任。此外,1954年《检察院组织法》规定的对国家机关违法行为的一般监督方法,仅仅是“要求纠正”和“抗议”,而没有规定被监督者如果拒绝检察院的要求和抗议所应承担的法律责任,从而使这两种一般监督的方法缺乏必要的效力保证。这也正是1979年《检察院组织法》取消检察院一般监督职能的原因之一。
  检察院对政府究竟应该采用怎样的监督机制呢?19世纪末德国的巴伐利亚邦,中国近代的北洋政府,以及前南斯拉夫、匈牙利等东欧部分前社会主义国家已经为我们提供了一个可资借鉴的模式,即由检察院将行政机关的违法行政行为以行政公诉的方式提交法院审判,从而形成检察院与法院对政府违法行政行为的双重监督效力。一方面,法院具有确定力与强制执行力的判决将加强这一监督的力度;另一方面,检察院的行政公诉也将扩大法院对政府行政行为的司法审查范围,从而有利于提高法院的司法权威。
  二
  历史上最早实行行政公诉制度的是19世纪末德国的巴伐利亚邦。该邦于行政法院内设立检察官,负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。[3]中国近代的北洋政府也曾在1914年公布的《平政院编制令》和《行政诉讼法》中规定过行政公诉制度。依此两项法律,对行政官署损害人民权利之行政处分或决定,人民在法律规定的期间内没有提起行政诉讼,或按《诉愿法》的规定没有在法定诉愿期间内提起诉愿的,肃政厅之肃政史可以分别在法定诉讼或诉愿期间过后的60天内,以原告身份提起行政诉讼。[4]
  前南斯拉夫《行政诉讼法》(1976年12月4日通过)第2条第4款规定,“如果行政机关制定的违法行政文件有利于个人、联合劳动组织、其他自治组织或共同体,具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼”。“南斯拉夫行政诉讼所针对的‘行政文件’,接近于我国的‘具体行政决定’”。[5]社会主义时期的匈牙利,检察院提起行政诉讼的对象为行政机关所作的“有确定性和执行力的决定”。这一决定既包括规范性的行政文件,也包括“(行政)机关针对具体案件所作的决定”。[6]
  中国的行政公诉应当确定怎样的对象范围呢?在中国,法律实施的监督机关首先是各级人大,检察院只是隶属于人大的专门法律监督机关,因而不可能如匈牙利等前社会主义国家那样完全由检察院承担对政府行政活动的监督责任(其代表机关只负责宪法实施的监督)。事实上,在行政权力日益扩张,行政活动日益复杂化的现代社会,检察院也不可能承担起对政府行政活动的全部监督之责。检察院只能对政府的部分违法行政行为提起行政公诉。
  (一)检察院只宜对违法的具体行政行为提起公诉
  政府的抽象行政行为主要表现为制定行政法规、行政规章和其他行政规范性文件的活动。根据宪法,对政府这一活动的监督审查权目前只能由人大和

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