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【期刊名称】 《法学评论》
论司法权威与司法改革
【英文标题】 Judicial Authority and Judicial Reform【作者】 贺日开
【作者单位】 北京大学法学院【分类】 司法制度
【中文关键词】 司法权威 司法不公 执行难 司法腐败 地方保护主义 司法独立 法官独立 法官身份独立 外部独立 内部独立
【期刊年份】 1999年【期号】 5
【页码】 1
【摘要】

司法权威来源于判决公正和公正的判决得以执行,而我国司法实践中却出现了严重损害司法权威的司法不公和执行难的病症,其直接原因是司法腐败和地方保护主义,根子却在于现行司法体制的防腐蚀和抗干扰能力太弱。为此,必须进行司法改革,在清除司法腐败和强化、完善外部监督的同时,重要的是要建立一套防腐蚀抗干扰能力强的新体制——司法独立体制。围绕法官独立这一核心,确立法官身份独立、法院集体外部独立和法官在法院内部独立,以多种措施保障此三项独立的实现。改革现行不科学的法院运行机制、法官任免方式以及审判委员会制度,将法院的“人权”“财权”统归中央行使,以实现通过公正、高效的司法重振法律权威的司法改革总目标。

【全文】法宝引证码CLI.A.123765    
  一、司法权威:意义及要求
  倘若法律失去权威,那法律是什么?套用列宁说过的一句话:“那不过是毫无意义的空气震动而已。”没有权威的法律不再成其为法律,换言之,“法将不法”。我们知道,法律是国家意志的体现,是由国家制定、国家实施的,“法将不法”发展下去在一定程度上也就意味着“国将不国”。法律权威的危机有着不容忽视的严峻后果。正如一位中央领导同志所说的,这是一个事关稳定大局,关系到党和国家前途命运的大问题。
  法律的权威从何而来?理论上常讲法律是由国家强制力作后盾,是由国家强制力保障实施的,这指的是法律权威的静态形式。法律仅凭静态权威尚不足以引起人们对它的敬仰,法律的权威更有赖于司法机关的司法活动来实现,这是动态的法律权威。只有这种活生生的法律权威才能赢得人们对法律的信仰和服从,换言之,只有通过权威的司法才能赋予法律以生命和权威。正由于此,在很多情况下,司法权威和法律权威说的是同一回事。那么,司法的权威,司法的生命又来自何方?
  首先,司法的过程及司法的成果——裁判要体现公正,这是司法权威的前提。其次,公正的裁判要能得到执行,这为司法权威所必需。如果裁判得不到执行,体现法律尊严的判决书成了当事人权利义务的“白条”,人们就会对法律由困惑到失望直至蔑视,就会消极地否认法律的权威;如果裁判不公正,人们将根本不服从裁判,对法律产生抵触情绪,甚至会以破坏性的方式积极地抵抗法律的权威。因此,司法不公和执行难(借用执行难一词来表述裁判得不到执行的现象)将严重损害司法的权威,危及法律的生命。
  二、司法病症:司法不公和执行难。其原因是:司法腐败和地方保护主义
  我国现阶段的司法状况如何?司法是否具有应有的权威?司法的权威是越来越稳固强大还是正逐渐受到削弱和动摇?让我们从司法实践暴露出来的一些问题中去寻求答案吧。
  只要阅读一下报刊上法官们发表的文章或听取法官们的诉说,就不难知道,执行难已成为令法官们经常苦恼的问题,对大量积压的执行案件,法院使出了法律的最权威也是最后的手段——强制执行但仍然一筹莫展。近来有些法院竟出奇招,通过没有任何强制力的“曝光”将拒不履行生效判决的人员名单在报纸上或“张榜”予以公布,法院落到这种地步实在令人心酸。有的法官为了让当事人投入高昂代价换来的判决书不致成为“白条”,竟要冒着生命危险采取斗智斗勇的方式去执行。手握法律利剑的法官,自身的人身安全都缺乏有效保障,着实令人同情。执行难已成了法官们的一块心病,同样,它也成了我国司法的一块心病。
  法官有苦,当事人更有苦。“权大于法”,“吃了原告吃被告”,“打官司实际上就是在打关系”,这句话换成法官的说法就是“现在几乎是无案不说情”,相信听过这些苦诉的人不在少数。当事人的这些怨言,反映出他们对司法公正的信仰正发生动摇。不少法官对此也不讳言,坦陈法院也存在乱(争)管辖、乱抓人、乱判案(同一案件两地法院均受理并作出截然相反的两份判决)等司法不公的现象,这证明上述当事人的怨言并非空穴来风或无病呻吟。因此,司法不公已成为我国司法实践中一个无法回避的问题。
  现阶段法律失去权威的原因何在?从法律无权威表现出来的两大病症即司法不公和执行难中,不难发现其成因,那就是司法腐败和地方保护主义。因为司法不公的背后总是隐藏着法钱交易的司法腐败,司法腐败必然导致司法不公,两者既是手段与目的的关系,又是原因与结果的关系;另一方面,执行难的背后是强大的地方保护主义势力在作祟,为了地方的局部利益甚至为了一己私利,不惜牺牲国家的全局利益,阻扰公正判决的执行。司法腐败与地方保护主义就像侵入我国司法体制内的两大毒素,它们既分别存在,又互相渗透,交互作用,形成了司法不公与执行难的并发症,加之司法体制外缺乏对司法的有效监督,故两种毒素得以在司法体制内迅速蔓延。
  三、司法改革的目标:公正、高效
  党的十四届三中全会明确提出“改革、完善司法制度”,党的十五大报告又进一步提出要进行司法体制改革,这表明党中央对法律无权威的现象高度重视,对现行司法体制的弊端也有充分清醒的认识。我国的司法改革面临着良好的机遇。
  司法改革究竟如何改?任何一项改革都有一定的总体目标,也即通过改革希望达到什么样的状态。笔者认为,我国司法改革所应追求的目标应是:以公正、高效的司法重振法律的权威。改革后的司法体制应当是能够提高司法效率,实现司法公正的体制。前已述及,司法公正是司法的生命之所在,无公正即无生命,故实现司法公正自然是司法改革的题中应有之义。
  司法效率与司法公正和法律权威同样紧密相联。所谓司法效率,包含三层意思:第一,是指公正判决能迅捷地作出和执行;第二,作出判决和执行判决所需花费的社会成本(费用、时间、人力)较低,不至于使当事人支付不起诉讼成本而望诉兴叹,知难而退;第三,公正判决的实现率(执行率)较高。此三者共同构成司法的高效率,欠缺任何一项,都会影响司法公正,损害法律权威。因为司法机关不能及时作出判决,其迟延行为本身就可能是违法的。例如,当今司法实践中普遍存在的超过法定审理时限仍未结案的现象,就直接违反了法律关于办案期限的规定,无异于对当事人权利的漠视和损害。这种效率低下的司法行为,不仅容易使当事人对判决能否公正作出心存疑虑,而且还可能使某些当事人在近乎遥遥无期的等待中失去对法律的耐心,作出激化矛盾的行为。无效率还是滋生官僚主义和司法腐败的温床。诉讼成本也是国家尤其是当事人必须加以考虑的因素。诉讼成本高昂,就会阻却一部分当事人选择利用法律来维护权益,相应地就等于纵容了一部分违法或犯罪行为。很显然,公正判决的社会成本过高,客观上会抑制法律功能的发挥,削弱法律应有的权威。至于公正判决的执行率,它更是法律权威的最终体现,直接关系到法律权威的实现程度,执行率越高,法律的实现程度也越高,人们对法律的信任度也越高,法律的权威也就越高。可见,效率低下的司法会给法律的权威造成一定程度的损害,而高效率的司法则对司法公正起促进作用。因此,我们在进行司法改革,追求公平正义的同时,还应该兼顾司法效率,只有这样,才能更好地重振法律的权威。
  四、司法改革的措施:清除腐败、司法独立、强化监督卧槽不见了
  首先,要大力清除司法腐败,树立清廉的司法形象。
  法庭是定纷止争的场所,是社会正义的最后一道防线,是给老百姓最后一个讲理的地方。司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了,老百姓在不讲理的法庭上受到的冤屈,远比其当初希望法庭给予伸张的冤屈大。正如英国大哲学家培根所说的那样:“世间的一切苦难中,最大的苦难莫过于枉法了。一次不公正的举动,其恶果虽然是无视法律——好比污染了水流,而不公正的裁判则毁坏了法律——好比污染了水源”。腐败就像是“侵入党和国家健康肌体的病毒”,“如果我们掉以轻心,任其泛滥,就会葬送我们的党,葬送我们的人民政权,葬送我们的社会主义现代化大业。”[1]司法腐败不除,公正廉明的司法形象就无法在老百姓心中树立起来。为此,必须集中力量,采取坚决有力的措施,查处一批司法腐败的大案要案,对腐败分子予以严惩,绝不姑息手软。要加强新闻媒体对反腐败的报道力度,掀起声势浩大的反腐廉政风暴,使腐败分子闻风丧胆,收敛其贪婪行为。力争在一个比较短的时间内收到较大的反腐成效,向人们表明党和国家对清除腐败,重振法律权威的决心和能力,以此恢复人们对司法的信心。
  其次,建立司法独立的新体制,以增强司法体制自身的防腐蚀和抗干扰能力。
  江泽民同志在中纪委第八次全会上的讲话中指出:“反腐败斗争要坚持标本兼治,既要坚决同已有的消极腐败现象和腐败分子作斗争,又要努力做好消除产生消极腐败现象根源的工作,把查处案件、纠正不正之风同加强思想政治教育结合起来,同加强制度防范和管理监督结合起来,使反腐倡廉不断取得新的更大的成效。”严惩腐败分子固然是清除司法腐败,重树司法权威的前提,但不能把清除司法腐败简单地等同于对所有的有过腐败行为的司法人员进行大规模的清洗,一律予以严惩。从长远看,这并不是清除司法腐败的唯一内容,甚至也不是最重要的内容。实际上,滋生司法腐败和地方保护主义的根源在于现行司法体制的抗腐蚀抗干扰能力差。因此,要从根本上杜绝司法腐败现象就必须改革现行的司法体制,建立一种既能增强司法抗干扰的能力,又能够有效地促使司法人员保持廉洁的新机制,否则,反腐败就只能是治标不治本,难以跳出“腐败——严惩——再腐败——再严惩”的恶性循环。明朝的朱元璋就有过这种困惑和叹息:“我欲除贪赃官吏,奈何朝杀而暮犯”。[2]我们应引以为鉴。
  之所以不主张对腐败分子一律清洗,还出于一个现实的考虑。在司法队伍中,只有少部分人是彻头彻尾的腐化堕落分子,他们丧失了司法的资格,已蜕变为犯罪分子,对这部分人必须予以严惩。其他大部分司法人员是被动地甚至是无可奈何地被卷入腐败的漩涡,对这部分人则不宜严惩。在某种意义上说,他们也是腐败风气的受害者,而且他们当中很多人是具有法律专门知识的,在目前我国高素质司法人员较缺乏的实际情况下(司法人员素质也是影响司法公正的重要因素之一),对这些人进行教育挽救,让他们痛改前非,继续以其专业技能服务社会,有着重要的现实意义。
  关于司法独立新机制的具体内容,将在本文第五部分详加阐述。
  最后,加强对司法的外部监督,防止司法权力的滥用,以有效的监督推动司法公正和效率的实现。
  任何权力都是一柄双刃剑。在赋予司法人员独立的司法权,以增强其抗干扰能力的同时,还必须加强对司法的监督,以防止权力被滥用而背离赋权的目的。应完善现有的党内监督、人大监督、群众监督,当前尤其需要加强的是新闻舆论的监督,强化新闻监督职能是许多国家廉政建设的成功经验之一。要抓住腐败分子“不怕丢官,不怕坐牢,就怕见报”的心理,在不影响和损害司法独立的前提下,对腐败行为要坚决予以曝光,并做连续报道,紧追不放。新闻监督不仅使腐败分子无处藏身,对人们群众也是最好的普法,这种通过真实具体的案例进行普法的方式,比现在的走过场式的方式显然效果要好得多。当然,对新闻舆论的监督也应加以规范,应尽快制定新闻法和监督法,使各种监督方式规范化、法制化,使舆论监督真正成为朱镕基同志给中央电视台“焦点访谈”的题词那样:“舆论监督,群众喉舌,政府镜鉴,改革尖兵。”
  五、司法独立:必要性、内容及建议
  1.司法独立是司法的内在本质要求,是司法活动的一般规律
  司法的功能是定纷止争。人们之所以将争议交由司法机关裁判,是基于理所当然地认为,司法机关是与争议双方无利害关系的中立的第三者,它在司法活动中能始终保持中立的立场,能公正无偏地解决纠纷。人们这种理所当然的认识中的“理”,就是司法的内在本质要求,即司法的本来面目就应该是这样,而不应该是任何别的样子。正如我们所知道的世界杯足球赛,裁判必须是比赛双方以外的第三国人士,而且最好是与双方球队不在同一大洲。司法应该独立,就像体育比赛中的裁判应该中立一样,是理所当然的事情。
  在司法的三大诉讼活动中,都有一项基本原则或基本制度:回避。回避制度反映的正是司法的内在本质要求。法律规定回避制度的目的,正是为了确保司法人员的中立性。因此,我们进行司法改革,建立司法独立的新体制,即是遵循司法的内在本质要求,按司法活动自身规律办事。
  2.司法独立是市场经济的呼唤和要求
  市场经济是法治经济,是公平竞争、平等有偿的经济。当地位平等的市场主体间发生纠纷,诉诸司法裁判时,就必然要求裁判者站在中立的立场,对纠纷作出公正的处理,从而维护市场竞争的公平规则和秩序。倘若司法不能保持中立的立场,裁判难免不公,这等于是对破坏市场竞争规则和秩序行为的纵容,与市场经济的要求背道而驰,其后果将严重阻碍市场经济的建
  3.司法独立是法官的强烈呼声
  现行司法体制受制于人的因素太多,难以实现真正的独立审判,使法官们经常处于要么坚持原则、秉公办案而被“合法地”报复,轻则被穿上“小鞋”,重则被“因工作需要”而“正常”地调离法院,要么听之任之、违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地。法院也经常面临要么抵制干涉而使今后的司法行政工作陷入重重困境,要么接受“指示”才能维持法院正常运转的两难选择。为此,不断有法官在报刊上撰文呼吁:给法院创造一个良好的执法环境,还法官一个独立的司法权。
  4.司法独立是政治体制改革和反腐败的需要
  政治体制改革一项很重要的任务就是反腐败,反腐败在很大程度上要通过司法机关进行,即要由司法机关对那些触犯了法律的腐败分子依法惩处,这就要求司法机关有足够的抗干扰能力和独善其身,只有这样才能做到“不论腐败分子的职务有多高,权力有多大,该追究的必须坚决追究”。然而,现行司法体制恰恰缺乏抗干扰能力,而且又不幸染上了司法不公和司法腐败的顽症,依靠这样的体制去反腐败,其效果可想而知。当前反腐败阻力重重举步维艰,反腐效果差强人意,与现行司法体制恐怕不无关系。正所谓:公生明,廉生威,己身不正,何以正人?只有建立起了独立公正的司法体制,才能促进政治体制改革和反腐败的深入开展与顺利进行。
  司法独立也称为审判独立,是一项为现代法治国家普遍确立的基本法律准则,是现代法治的基石。可以这样说,没有司法独立,就没有现代意义上的司法。
  起初,实行司法独立的国家并没有确立一种可以得到普遍适用的司法独立标准。随着国际人权保障运动的深入开展,以及各国司法改革的

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