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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
全面构建长效机制实现执行工作的科学管理
【作者】 江必新【作者单位】 最高人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2011年
【期号】 7【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1168112    
  
  执行工作管理{1}是一个由质量管理、效率管理、流程管理、绩效管理等内容构成的系统工程,在这个系统中,长效机制发挥着基础性、根本性的作用。可以这么说,抓住了长效机制,就抓住了执行工作的主动权。自上世纪90年代以来,各级人民法院不断推进执行工作体制和机制改革,完善执行方式方法,加大执行工作力度,使执行工作的整体面貌发生了深刻变化。1999年、2005年和2007年,中央相继下发三个重要文件,有力推动了党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作格局的建立。2009年最高人民法院下发了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,要求强化执行职能,着力解决执行工作中存在的突出问题,着力提高执行工作规范化水平,着力加强执行工作长效机制建设,推动执行工作的科学发展。2011年最高人民法院下发了《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,明确了执行管理的总体思路和基本内容,构建执行工作长效机制进入关键时期。在这样的背景下,加快构建执行工作长效机制,努力实现执行案件科学管理,成为人民法院必须承担的一项重要任务。
  一、构建执行工作长效机制的必要性
  作为一项事关执行工作全局的基础性工作,构建执行工作长效机制的根本目的,就是综合运用法律、政策、经济、行政、道德、舆论等手段和教育、协商、疏导等方法,对执行权能进行合理配置,对执行过程进行严格规范,对执行质效进行科学考评,对执行资源进行有效整合,确保执行工作的公正、廉洁、高效。在当前,加快构建执行工作长效机制的必要性体现在以下几个方面:
  第一,执行工作的特点和规律决定了必须建立执行工作长效机制。执行程序的宗旨是实现权利,就是要把生效法律文书所确定的静止样态的债权动态地予以实现。与审理和裁判环节相比,执行工作所要面对的环境更为复杂,所要协调的关系更为交错。开展执行工作,如果仅仅把精力放在个案的解决上,难免会不胜其烦,事倍功半。而长效机制着眼于制度的实效性与长期性,着眼于总结以往的工作经验并将经验成果以制度形式固定下来,着眼于在把握发展趋势的基础上将各种不确定因素予以相对地确定化,必然能更好地适应繁杂的、易变的执行工作。
  第二,执行工作面临的形势和任务决定了必须建立执行工作长效机制。当前,执行工作面临的形势依然十分严峻,任务依然十分繁重,执行难问题仍未根本解决。特别是各种新型、疑难、复杂执行案件不断增多,一些当事人抗拒、逃避、规避执行的方式方法日趋隐蔽和复杂,社会信用和惩戒机制尚不健全,由执行案件引发的信访问题还比较突出。同时,人民法院的执行能力和水平,执行工作的规范化建设等还不能完全适应形势任务的需要。执行工作面临的这些深层次矛盾和问题,与体制机制密切相关。如何解决这些问题?兵来将挡、水来土掩的做法只能解决一时之需,建立执行工作长效机制才是长远之计。
  第三,多年来执行工作的经验和教训决定了必须建立执行工作长效机制。近年来,执行部门的办案压力越来越大,既要办理现案,还要清理积案。如此一来,主要精力都放在解决眼前的问题上,长远问题则无暇顾及,结果是案子越办越积,积案越清越多。如果我们还是抱着老办法不放,不在长效机制建设上下功夫,执行工作就无法变被动为主动。多年的执行实践告诉我们,凡是注重长效机制建设、注重改善执行环境的法院,执行工作的良性循环就容易实现。反之,忽视长效机制建设,将主要精力都放在处理个案上,不仅案件执结率上不去,而且整个执行工作也会陷入困境。
  第四,从源头上、根本上治理执行难决定了必须建立执行工作长效机制。执行难一直是困扰人民法院的难点问题,社会高度关注,群众反映强烈。对此我们治理了多年,但仍然没有从根本上加以解决,这说明我们现有的方法还不太管用。要根本解决执行难就必须从源头上抓起,寻找治本之策,建立长效机制,彻底走出过去那种“清了又积,积了又清”的恶性循环,使执行工作走上一条良性发展的道路。
  第五,实现执行工作科学发展的目标决定了必须建立执行工作长效机制。党的十七届五中全会强调要以科学发展为主题,以转变经济发展方式为主线,新时期人民法院执行工作应当为这个“主题”和“主线”服务。执行工作要实现自身的科学发展,没有长效机制作为保障,是难以实现的。经验表明,背离科学发展的轨道,有些做法虽然在短期内给人以耳目一新的感觉,但从长远和整体看,反而会影响和制约执行工作的健康发展。
  二、构建执行工作长效机制的主要任务和内容
  根据当前人民法院执行工作的总体形势和基本任务,需要着重抓好以下几个方面的长效机制的建设:
  一是执行工作的领导与联动机制。执行工作领导机制要求各级党委加强对人民法院执行工作的领导和统筹安排,支持人民法院依法行使执行权力,为执行工作创造良好的执法环境。执行领导工作机制面临的主要任务有:第一,组织排查和清理阻碍执行工作的地方性规定和文件。第二,及时帮助解决执行工作中遇到的重大问题和法院自身难以解决的问题。第三,督促查处党政部门、领导干部非法干预执行或特殊主体阻碍、抗拒执行的违法违纪行为。第四,协调处理可能影响社会稳定的重大突发事件、暴力抗拒执行事件和重大涉执信访案件。第五,部署支持人民法院组织集中清理执行积案活动。第六,重点协调督办受地方、部门非法干预,涉及政府机关、国有企业、拖欠农民工工资和建设领域工程款以及申请执行人为特困群众等案件。执行联动机制要求在法院外部,将具有法定协助义务和工作配合责任的单位和个人充分动员起来,及时、有效地协助法院的执行工作,同时要求在法院内部整合审判和执行资源,完善立审执协调配合机制。执行联动机制的主要任务有五项:第一,制定相关规定或制度,明确各成员单位在协助执行中的具体职责。第二,金融、房地产管理、工商行政管理、车辆管理、税务以及其他有关部门,严格依法办事,积极协助、配合法院执行,防止被执行人隐匿、转移财产。第三,对有关部门未履行管理职责,甚至干扰、阻挠执行工作的,人民法院及时发出司法建议函,敦促有关部门予以解决。第四,进一步明确执行联动机制的启动条件和运转程序,建立起一整套具有操作性和实用性的管理体制。第五,加强法院内部联动,形成执行合力。这里面有两个层次,从纵向来看,要以执行指挥中心为载体,统筹汇聚高、中、基三级法院的执行力量;从横向来看,要加强立案、审判和执行三个环节的协作配合,建立完善的协调机制。
  二是执行激励与惩戒机制。这一机制是在被执行人有履行能力而拒不履行生效法律文书所确定的义务的情况下,充分运用正反两个方面的激励手段,引导或促使被执行人自觉履行义务。一方面,对克服困难自觉履行义务的债务人进行宣传和表扬,并建议有关部门或机构进行信用等级升级或给予某种优惠待遇;另一方面,对拖延或拒不履行义务的债务人,视情采取限制、制裁甚至惩戒措施,使其付出比自觉履行义务更为沉重的代价,承受比自觉履行义务更为沉重的财产、信誉或精神损失。具体内容包括十个方面:第一,强制被执行人申报财产状况,并根据申报内容依法进行审计或搜查。第二,依法采取反规避措施,防止其转移、隐匿或毁损财产。第三,启动信用评级机制,降低不履行义务者的信用等级。第四,依法运用民事强制措施(如拘留、罚款等),强制其履行义务。第五,协调有权机关依法适用行政制裁措施(如限制经营范围、限制注册新公司等),对拒不履行义务者形成威慑态势。第六,依法运用刑事制裁措施,对拒不执行生效法律文书情节严重构成犯罪的进行刑事追诉。第七,依法采取市场规制措施(如对违法失信者限制贷款、限制市场进入等),限缩拒不履行义务者的市场活动空间。第八,借助舆论的力量,通过媒体、网络或通讯工具对“老赖”进行公开曝光。第九,将特殊主体被执行人不履行执行义务的情况向党委、政法委、人大和有关部门通报,建议依法取消其政治待遇或荣誉称号,并给予相应的纪律处分。第十,依法限制不积极履行执行义务者的高消费行为,并通过悬赏举报等制度发现被执行人转移、隐匿的财产。执行激励和惩戒机制的实施,一方面可以大幅提高已经进入执行程序的被执行人的自动履行率,促使案件更快捷、更足额地执结;另一方面能够大幅提高裁判生效后、申请执行前债务人的自动履行率,从而减少执行案件,从源头上解决执行难。其主要任务有:第一,建立人民法院执行案件信息管理系统,并以此为平台,与公安、检察、工商、房地产、国土资源、金融、证券、保险、税务、邮政、电信、司法行政和组织人事、纪检监察、宣传等部门之间实现数据交换、信息共享,便于其他管理机关和社会大众查阅当事人的守法及信用情况,逐步从法律、经济、政治、道德、舆论等诸多方面,形成对不自觉履行执行义务者的威慑态势。第二,主动协调政法机关,加强协作配合,统一执法思想,明确各自职责、细化操作程序和相互衔接办法,依法严厉打击拒不执行生效判决裁定、暴力抗拒执行、非法处置人民法院查封、扣押、冻结的财产等违法犯罪行为,敦促被执行人自觉履行义务,进一步优化执行环境。第三,加强各成员间的联动,增强对拒不履行生效裁判的被执行人的共同惩戒力度,加重被执行人拒不履行的失信成本,限缩其活动空间,促使其自动履行法律义务。第四,通过执行激励和惩戒机制的建立和作用发挥,积极参与和推动社会信用体系的建立和完善,为执行工作营造良好的制度环境。
  三是执行财产查控、处置和兑付机制。这一机制是指在金钱债权案件执行中,执行法院通过一定的方法和手段,查明被执行人的财产状况,了解被执行人的履行能力,采取法律规定的执行措施,禁止被执行人或其他人对被执行人所有的财产进行处分,并依照法定程序将被执行人所有的财产进行变价或直接交付申请执行人。其主要任务有:第一,强化被执行人财产报告制度。拓宽、细化被执行人报告财产的内容,加强对财产报告情况的核查,加大对拒不报告、虚假报告的被执行人的惩处力度。第二,理顺法院依职权查找财产的机制。建立被执行人财产集中查询制度,充分运用现代信息化手段,实行集约化查询。进一步完善和推广审计执行、曝光执行、建立债务人名录、限制高消费等新举措。第三,赋予申请执行人及其代理人财产调查权,明确申请执行人及其代理人可以向执行法院申请财产调查令,对不履行协助调查义务者,可处以罚款、拘留。第四,鼓励社会知情者举报以及悬赏执行。第五,各级人民法院与公安机关加强协调,建立通过公安机关查找被执行人及其财产的工作机制,公安机关依照有关规定向法院提供被执行人的户籍、旅馆业登记、出入境记录、车辆等信息。执行法院对符合相关条件的被执行人依照有关规定交由公安机关采取控制措施,对有可能出境的被执行人依照有关规定向公安机关通报备案,依法限制其离境。此外,还应建立公安机关协助控制被执行人查封车辆的机制。第六,不断完善协助执行网络,协调社会治安综合管理部门将法定协助义务部门和基层组织协助执行工作纳入综治目标责任考核范围,依靠多方力量形成立体的、有效的执行协作机制。第七,建立执行快速反应机制,提高对财产线索的查询效率和应对突发事件的能力。第八,针对逃避、规避执行现象,探索反规避执行的对策,建立和完善规避执行反制机制。第九,不断完善有关评估、拍卖、变卖的法律规定和司法解释。各地法院应成立有纪检监察部门参加的评估、拍卖小组,以公开竞争方式择优选定并按工作实绩淘汰评估、拍卖机构。评估、拍卖事项的委托,限定在名册范围内由执行当事人抽签确定,委托评估拍卖与执行实施人员分离,杜绝办案人员参与或影响评估、拍卖机构的选定工作。还可以进一步创新评估、拍卖、变卖机制,确保及时、高价变现,确保执行人员的廉洁。第十,大力加强执行和解力度,积极采取债转股、债权回购、“放水养鱼”等方式,实现案结事了。第十一,切实按照执行款物管理规定,及时向申请人兑付执行款物。
  四是执行救济与救助机制。执行救济机制是指执行当事人或案外人认为自己的合法利益受到执行机关违法执行或不当执行行为的侵害,依法请求执行裁判机关通过行使执行异议处理权和执行裁判权予以保护和补救的法律制度和方法。主要任务有八项:第一,对是否无故不受理债权人的执行申请进行审查。第二,对是否受理了依法不应受理的执行申请进行审查。第三,对是否拖延执行进行审查。第四,对执行措施是否违法进行审查。第五,对裁定执行中止、执行终结或撤销执行案件是否违法进行审查。第六,对执行措施是否侵害被执行人的执行豁免权进行审查。第七,对是否误将案外人财产作为被执行人的财产予以强制执行进行审查。第八,对参与分配方案异议进行审查等等。执行救助机制是指在民事执行程序中,经查明被执行人确无财产可供执行,而申请执行人生活极其困难,由国家按照特定程序和标准给予其一定的经济救助,以解决执行当事人生活急需的一种司法救助制度。执行救助

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